La modernización de la educación española

La modernización de la educación española

El modelo sueco

La educación en España

El sistema educativo español ha sido tradicionalmente un campo
donde la disputa ideológica es más virulenta; de ahí que,
tras tantos cambios y gobiernos de diferente signo, no se haya
logrado un modelo definitivo. Teniendo en cuenta las reformas
llevadas a cabo en Suecia y su prestigiosa educación, el autor
analiza algunas claves para poner fin a la hegemonía estatal
sobre la educación y devolver el protagonismo de la misma a la
sociedad civil.

Mauricio Rojas

Nueva Revista 135 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

Difusiones y Promociones Editoriales, S.L.

Nueva Revista de Política, Cultura y Arte, All rights reserved

document/pdf

es

text

UNA REFORMA « DESDE ABAJO»
Según el estudio de la OCDE Education at a Glance 2010,
el gasto español medio por estudiante superaba, en todos
los niveles, al de Finlandia o Corea del Sur, países que
en los estudios comparativos internacionales obtienen resultados
muy superiores a los de España1. Ello muestra algo muy simple pero fundamental: las deficiencias educacionales
españolas no dependen de un problema de recursos,
sino de la organización y uso de los mismos.
Frente a esta constatación parecería de rigor proponer
un nuevo gran plan de reorganización a fin de darles a los
españoles una mejor educación. Sin embargo, es justamente
en este planteamiento donde reside una de las causas
de nuestros fracasos. En el tema educativo se ha enquistado
la idea de que las cosas deben hacerse «desde arriba
», mediante monopolios públicos y una gran planificación
que elimine el «caos» de la libertad ciudadana. Esto
tiene evidentemente que ver con la función que el Estado
moderno se asignó desde momentos muy tempranos: homogeneizar
pueblos y formar naciones de lo que era una
miríada de realidades y tradiciones locales muy diversas.
Para ello había que monopolizar la educación y aniquilar
el rol educativo tradicionalmente desempeñado por la
propia sociedad civil.
Esta idea de la hegemonía formativa del Estado en
conflicto con la sociedad civil fue el eje de la formación
de los Estados benefactores tradicionales, que asumieron
con naturalidad ideas como la del «Estado docente» y
otras parecidas. Esta rémora ideológica se ha convertido
hoy en un serio impedimento a un progreso que, para potenciar
sus posibilidades, debe necesariamente buscar
una colaboración lo más fructífera posible entre Estado y
sociedad civil. Esto implica diseñar un modelo de reforma
de la educación española donde la función del Estado sea
poner a disposición de la sociedad civil instrumentos para
que ella misma se encargue de esta reforma.
Esto es lo que ya se ha hecho en Suecia y quiero por
ello, a manera de introducción, resumir lo que en ese país
se ha realizado desde los años noventa como una forma
de ejemplificar este tipo de cambios donde el protagonismo
pasa del Estado a la sociedad civil.
SUECIA, COMO EJEMPLO
DE REFORMA DEL ESTADO DE BIENESTAR
Hace unos veinte años, el país-paradigma del Estado de
bienestar, Suecia, estuvo sumido en una profunda crisis
de la cual salió gracias a decididas reformas que hicieron
de su viejo Estado benefactor un Estado renovado, que
ha sabido combinar una gran moderación fiscal con una
amplia apertura a la cooperación público-privada, la competencia
y el «empoderamiento» de la sociedad civil. Este
cambio es una de las explicaciones fundamentales del hecho
de que Suecia lidere hoy el desarrollo europeo, con
altísimas tasas de crecimiento, plena estabilidad fiscal y
notables logros en política social.
Cuatro grandes principios guiaron este proceso de reforma,
en el que la reforma educacional, de la que luego
hablaremos más detalladamente, jugó un papel clave. Los
resumo cortamente ya que ellos pueden sugerirnos por
dónde puede ir el camino de la tan necesaria modernización
del Estado de bienestar español:
1. La reforma del Estado de bienestar debe ser llevada a
cabo por la sociedad y no por el Estado. El papel del Estado
debe ser abrir la posibilidad del cambio renunciando a su
monopolio de la gestión de los servicios públicos y dándole
al ciudadano una voz directa y determinante en la conformación
del nuevo Estado de bienestar.
2. El principal agente de la modernización de los servicios
públicos debe ser el ciudadano mismo. Para que ello sea
posible, el ciudadano debe recibir la responsabilidad directa
por la conformación de la oferta de servicios públicos
mediante su libre elección de los mismos. La forma
más simple y eficiente de alcanzar esto es un sistema de
bonos del bienestar, por el cual el Estado transfiere a los
ciudadanos el poder efectivo de configurar, mediante su
demanda respaldada por los bonos del bienestar, la oferta
misma de los servicios de responsabilidad pública.
3. Pluralismo de proveedores que compiten por el favor
ciudadano. La libertad de elección no puede realizarse si
no existe una posibilidad real de elegir entre muchas alternativas
que compitan entre sí en igualdad de condiciones
y que, para su subsistencia, dependan de la elección
libre de los ciudadanos. Esto implica separar la responsabilidad
pública por el acceso universal e igualitario a ciertos
servicios y prestaciones sociales de su gestión. De esta
manera se rompen los monopolios públicos, abriendo lo
que ha sido un sistema cerrado al dinamismo de la libre
competencia.
4. Los servicios de responsabilidad pública no deben estar
monopolizados por funcionarios públicos. La modernización
del Estado de bienestar implica romper no solo el
monopolio de la gestión pública sino, además, el monopolio
de ciertas categorías laborales sobre la prestación de los
servicios de responsabilidad pública. La estabilidad en el
empleo de quienes prestan servicios que no tengan directamente
que ver con el ejercicio de la autoridad del Estado
no debe estar relacionada con asignaciones presupuestarias ni privilegios como la inamovilidad laboral, sino
únicamente con la capacidad de atraer la demanda ciudadana
y, con ello, el financiamiento público canalizado vía
bonos del bienestar.
Todo esto es una realidad en la Suecia de hoy, sin por
ello haber disminuido ni un ápice el espíritu solidario que
inspira su Estado de bienestar ni la amplitud de su compromiso
como garante del acceso universal e igualitario a
servicios de alta calidad. Las reformas aquí resumidas no
han pretendido desmontar el Estado de bienestar, sino
reinventarlo desmontando aquellas jerarquías, monopolios y
excesos que lo amenazaban.
LA REFORMA DE LA EDUCACIÓN SUECA
Dentro del proceso de cambio recién aludido la reforma
del sistema educacional tuvo un papel pionero. El año
1992 el Parlamento sueco estableció la libertad tanto de
elegir como de crear escuelas básicas no públicas plenamente
financiadas por un bono escolar que estas escuelas
recibirían en la medida en que los ciudadanos las eligiesen.
En 1993 se dio la misma libertad para los colegios
secundarios y, posteriormente, la reforma se extendió a
las escuelas infantiles. Condición para recibir el bono fue
la de cumplir con una serie de criterios de calidad y no
efectuar cobros suplementarios ni discriminar a los alumnos
por razones ajenas a su mérito o aptitud.
La reforma se fortaleció rápidamente debido al gran
entusiasmo mostrado por docentes, padres y emprendedores
educacionales, que con energía comenzaron a aprovechar
las nuevas posibilidades. Esto hizo irreversible la irrupción de las así llamadas «escuelas libres» (friskolor),
ya que en torno a ellas se congregó un número lo suficientemente
grande de personas como para hacer políticamente
muy costoso el echar marcha atrás. Hoy existen
1.230 escuelas primarias y secundarias libres a las que
asisten unos 200.000 alumnos. Esto implica que más de
una quinta parte de los centros educativos de Suecia son
actualmente escuelas libres, cosa notable en un país en
el que hace apenas veinte años más del 99% de los alumnos
iba a centros escolares totalmente públicos. A esto
hay que sumarle unas 4.300 escuelas infantiles libres a
las que asisten unos 130.000 niños y que hoy también se
benefician de un tipo de bono escolar2.
El éxito de las escuelas libres se debe a diversos factores,
como ser su conformación en torno a proyectos educacionales
bien diferenciados que convocan a profesionales,
padres y educandos comprometidos con el mismo o su insistencia
en la responsabilidad, la disciplina y el estudio.
Además, y como un aspecto muy importante para explicar
su éxito, están sus resultados escolares, que hasta ahora
han sido superiores a los de las escuelas municipales. A
este respecto se observa, sin embargo, una tendencia a la
reducción de esta diferencia, hecho que va en contra de
aquellos pronósticos agoreros que hablaban de un futuro
donde hubiese dos categorías muy diferentes de escuelas
con resultados cada vez más divergentes. De hecho, las escuelas
municipales no solo no han visto deteriorados sus
rendimientos sino que exhiben una mejora de los mismos a
medida que crece el número de escuelas independientes. Este
es uno de los resultados más alentadores de la reforma, que refleja la renovación de los antiguos centros educativos
públicos al dejar de tener «clientes cautivos» y verse en la
necesidad de ganarse a sus usuarios con una oferta formativa
cada vez más diversificada y de mejor calidad.
Otro resultado inesperado de la reforma es la casi total
desaparición de las escuelas realmente privadas en el sentido
de que los padres paguen de su bolsillo por las mismas.
Casi todas las escuelas que antes funcionaban de
esa manera (como por ejemplo las renombradas Escuela
Francesa, Inglesa o Alemana de Estocolmo) se han sumado
a la reforma, con lo cual se han abierto a todo alumno
que por sus méritos sea capaz de ganarse una plaza en las
mismas. Esto ha conllevado, entre otras cosas, una gran
afluencia de hijos de inmigrantes a las «escuelas de élite»
de Suecia, cosa no siempre bien recibida por aquellos
que, por vivir en un barrio determinado o por tener dinero
para pagarlas, creían que siempre tendrían aseguradas
«sus» escuelas. En suma, la educación sueca nunca ha
sido tan democrática y abierta como lo es hoy.
Los principios decisivos de esta reforma tan exitosa
pueden ser resumidos de la siguiente manera:
• Libertad plena de elegir escuela mediante el bono
escolar.
• Libertad de crear escuelas por entidades con o sin
ánimo de lucro a condición de seguir los lineamientos
generales del plan nacional de educación.
• Libertad para darle un perfil distintivo a cada escuela,
que puede ser pedagógico o valorativo, incluyendo
la libertad de crear escuelas de inspiración confesional
siempre que las mismas estén abiertas a todo alumno con independencia de sus creencias y circunstancias
familiares y que las materias se impartan
con objetividad.
• Igualdad real de condiciones económicas entre las
escuelas públicas y las libres, no permitiéndose que
los ayuntamientos hagan aportes extras a sus escuelas
sin compensar a las escuelas libres del municipio
respectivo3.
• No se permiten cobros suplementarios al vale escolar.
• Se permite la selección de los alumnos únicamente
por tiempo de espera o por motivos pedagógicos relacionados
con la aptitud o el rendimiento educacional.
• Se otorga un suplemento de igualdad de oportunidades
para grupos vulnerables por un monto de hasta
un 40% del vale escolar4.
• Se cubren plenamente los costos de los alumnos
discapacitados o con necesidades especiales.
• El sistema es controlado por una Superintendencia
Nacional de Escuelas que, además, es la que autoriza
la creación de nuevas escuelas después de estudiar
la seriedad de su propuesta educacional y su
solvencia.
• Los logros educacionales son medidos mediante exámenes
nacionales iguales para todas las escuelas.
UNA PROPUESTA PARA ESPAÑA
Inspirado en el ejemplo de Suecia, quisiera proponer una
reforma «desde abajo» de la educación española basada
en cinco pilares fundamentales.
1. Crear una plena libertad de elección mediante el
bono escolar. Este es el primer pilar de la reforma ya que
empodera a los ciudadanos y crea el mecanismo de selección
de los proveedores de servicios educacionales más
democrático que pueda existir. El bono escolar debe darles
condiciones de real igualdad a todas los centros, sean
estos públicos o privados. Su monto debe por ello equivaler
al costo real por alumno de los centros de gestión pública
y tomar en consideración el costo muy dispar del
esfuerzo educacional dependiendo de las características
socioeconómicas del alumnado.
2. Establecer la libertad de crear centros educativos y
perfilar la oferta educacional. El segundo pilar de la reforma
es la libre creación de centros educacionales que
compitan entre sí. Estos centros deben cumplir con los
lineamientos generales del plan nacional de educación y
acreditar su solvencia económica y profesional. Al mismo
tiempo, la libertad de establecer centros educativos no
tiene mucho sentido si no va acompañada de la libertad
de crear una oferta educacional realmente diversificada.
Esta libertad debería, lógicamente, extenderse a las escuelas
públicamente gestionadas para no perjudicarlas en su
capacidad de competir y, por ello, de subsistir.
3. Desfuncionarizar la educación. Una premisa central
de toda la reforma llevada a cabo en Suecia fue la existencia
de un mercado laboral homogéneo, en el cual los trabajadores
del sector público no tenían el privilegio de la
inamovilidad ni estaban sometidos a las rigideces propias
del funcionariado público tal como existe en España. Ello
hizo posible, sin mayor resistencia sindical, una reestructuración del sector educacional que por naturaleza implica
una gran movilidad ocupacional. La dificultad de llevar a
cabo semejantes cambios en España es evidente. Por ello
se deben plantear vías de transición, donde el abandono
del estatus de funcionario sea optativo y se creen importantes
estímulos económicos a pasar a un mercado más
normal de trabajo. La creación de centros educativos gestionados
por los mismos docentes que abandonen el estatus
de funcionario debería ser potenciada, brindándole un
fuerte apoyo financiero.
4. Establecer sistemas transparentes y objetivos de información
y selección. La libertad de elección supone dos elementos
complementarios sin los cuales es difícil ejercerla.
Primero, el acceso a sistemas transparentes de información
que permitan hacer comparaciones relevantes en
una oferta educacional cada vez más diversificada. Segundo,
tener acceso a todos los centros educacionales mediante
una selección que no discrimine a los educandos
por motivos ajenos a sus méritos y aptitudes. La educación
de responsabilidad pública debe estar abierta a todos
y por ello el sistema del bono escolar debe ser incompatible
con todo cobro adicional de parte de los centros de
enseñanza.
5. Establecer un sistema nacional de control, cerrar las
escuelas deficientes y premiar a las sobresalientes. Toda libertad
requiere de una regulación para no transformarse
en libertinaje. Esto es esencial en el sistema educacional
y por ello la autorización de nuevos centros escolares debe
estar en manos de un organismo nacional que establezca
criterios pertinentes de calidad y solvencia. También los centros escolares ya existentes deberían atenerse a esta
supervisión que, además, debiera incluir exámenes nacionales
que, tomando en consideración las características
del alumnado, establezcan niveles de rendimiento mínimos
para que el centro en cuestión, ya sea de gestión pública
o privada, mantenga su autorización.
PALABRAS FINALES
La modernización tanto del sistema educativo español como
de su anquilosado Estado de bienestar no será fácil. Pero
no porque sea difícil argumentar en su favor o concebirla
en sus lineamientos esenciales, sino por las grandes resistencias
mentales, corporativas y políticas que reformas
como las aquí esbozadas sin duda suscitarán.
Se trata, en primer lugar, de romper con ese hábito
mental tan pernicioso que nos lleva a esperar que el Estado
nos solucione nuestras necesidades sociales, dándonos,
por ejemplo, una mejor educación. Esto implica entender,
en este caso concreto, que la educación del futuro no nos
caerá como maná del cielo del poder. La política no puede
hacer tales milagros en un mundo tan cambiante, diverso
y complejo como el de hoy. Lo que la política y el
Estado sí pueden hacer es más modesto pero no menos
importante: crear condiciones propicias para el ejercicio
más pleno de nuestra libertad.
En segundo lugar se trata de la resistencia corporativa
del funcionariado. La defensa de la estabilidad laboral asegurada
por la calidad de funcionario público será férrea y
movilizará todo tipo de argumentos demagógicos para encubrir
la desnudez del privilegio y el interés propio.
Finalmente, se trata del poder de la casta política misma.
La introducción del sistema de bono escolar y de un
Estado de bienestar realmente al servicio de la sociedad
civil supone un gran coraje de parte de los políticos que
introduzcan estos cambios radicales: el coraje de desprenderse
de una importante parcela de poder para entregársela
a los ciudadanos. 

N O TA S
1 La comparación está hecha en dólares de igual poder adquisitivo. Para 2007,
el gasto promedio por alumno en España en la educación primaria, secundaria
y superior era de 6.533, 8.730 y 8.954 dólares. Las cifras para Finlandia eran
6.234, 7.820 y 8.440 dólares, mientras que las de Corea del Sur eran 5.437,
7.860 y 7.796 dólares. OECD, Education at a Glance 2010, tabla B1.1a.
2 Las cifras aquí utilizadas provienen de la Superintendencia de Escuelas de
Suecia, Skolverket: http://www.skolverket.se/
3 Esta disposición fundamental de la Ley de Educación ha sido probada en diversos
procesos judiciales en que escuelas libres han demandado con éxito
al ayuntamiento respectivo por financiación subrepticia de sus escuelas.
4 Esto ha hecho muy atractivo abrir escuelas libres en áreas socialmente vulnerables