Sobre los senados y otras instituciones inteligentes

Sobre los senados y otras instituciones inteligentes

Para entender España

De cómo el Senado no puede representar a las comunidades autónomas como el Consejo Federal alemán representa a los
"Länder", o el Senado de los Estados Unidos a los "Estados Indestructibles", porque las comunidades autónomas son heterogéneas entre sí.

Miguel Herrero de Miñón

Nueva Revista 021 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

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De una parte, las justificaciones mecánicas del bicameralismo son inútiles, y de ahí su declinar, salvo cuando la segunda CámaSOBRE LOS SENADOS ra. por responder a raíces sociales distintas de las de la primera, representa una diferencia, Puede ser una diferencia estamental o de clase, como es el caso de las viejas Cámaras de los Pares o de ciertos senados euY OTRAS INSTITUCIONES ropeos, donde han encontrado cobijo oligarquías rurales. Por eso no es casual que la anacrónica Cámara de los Lores británica sea el más funcional de los senados euroINTELIGENTES peos, De ahi también los intentos, ya autoritarios. ya democráticos, de poner en pie senados neocorpo rati vistas. En el Austria de Dolfus; en Baviera o Irlanda. (En homenaje a Antonio Fontán) Puede el Senado, también, abrigar la representación de las diferencias inherentes a Por Miguel Herrero de Miñón un Estado federal, al superponer a la representación de la unidad nacional en la Cámara Baja, las personalidades de los diferentes Estados federados. Tal es el caso del más poderoso de los senados hoy existente, el L artículo titulado «El Senado de los Estados Unidos de América. Y el de las Autonomías», publicado por Antonio Fontán en NUEejemplo se repite en otras federaciones, con VA REVISTA (núm. 19, p. 6), tanta mayor fuerza como vigor tiene cada me incita a escribir estas lincas. federalismo. Porque el autor menciona nuestro común El Senado, en fin, en un régimen autorisaber en torno a la génesis del Senado en la tario, puede pretender conservar ¡os valores Constitución de 1978; porque estoy en desao principios fundamentales que le sirven de cuerdo con las tesis que Antonio Fontán exlegitimación. De ahí su nomhre, Senado pone en el mencionado artículo —utilidad Conservador, en el constitucionalismo nade la institución senatorial en sí misma y poleónico y en las fórmulas de esta raíz deconveniencia de su reforma como parte de rivada, cuyo último expórtente fue el Conseuna revisión constitucional—; porque, en jo Nacional del Movimiento. fin. tengo deuda de gratitud con Fontán, al O soy partidario de las Las interpretaciones de Montesquieu, de que profeso, «desde otra ladera», amistad y Tocqueville, de Sieyes, podrían servir de segundas Cámaras en general, respeto, que, desde luego, no prodigo entre lema a estos tres capítulos de historia consy menos aún en España. Por ios políticos españoles. Por eso no quiero titucional comparada. eso, al elaborar la Ley para la desaprovechar el pretexto que me ofrece De otro lado, las segundas Cámaras tienuna cita y una discrepancia para escribir Reforma Política en los den, y la experiencia no deja lugar a dudas, unas lineas en sincero homenaje jubilar a últimos días de agosto de a convertirse en secundarías. Y ello lleva a su persona. 1976, abogué porque las esterilizar en las mismas elementos polítiY vaya por delante la discrepancia. Yo cos, que prestarían grandes servicios a la futuras Cortes, que además no soy partidario de las segundas Cámaras comunidad si se situaran, no en una instituhabían de ser constituyentes, en general, y menos aún en España. Por ción marginada, sino en el centro de la arefueran unicamerales eso, al elaborar la Ley para la Reforma Pona política que se supone está en al Cámara lítica en los últimos días de agosto de 1976, Baja. abogué porque las futuras Cortes, que, adePara comprobarlo baste recordar lo que más, habían de ser constituyentes, fueran está ocurriendo en Gran Bretaña, Los pares unicamerales, y después mantuve el mismo con capacidad y vocación política han tenicriterio en las reuniones internas de UCD do que forzar en 1963 la posibilidad de resobre cuestiones constitucionales... al menunciar a sus pairías con el fin de poder acnos durante los primeros meses del proceso ceder a la Cámara de los Comunes y con constituyente. Hasta hablar con Fontán. ello a la posibilidad del liderazgo politico que. de otra manera, les estaba vedado... igual que a los lunáticos o a los condenados. Razones para tener un Senado... Y en el extremo opuesto del derecho y la práctica comparada, como hace años puse Mi empecinamiento antisenatorial se de relieve, las nuevas democracias surgidas debe a dos razones que los pedantes llamade la descolonización, cuya carencia de clarían estructural y funcional. se política idónea es endémica y sus necesiSesión efe apertura deí Parlamento Británico en la Cámara de los Lores L elector, desde 1977 hasta hoy, para bien o para mal, no vota candidatos al Senado, sino opciones de partido más o menos personalizadas en su líder nacional dades de representación de sectores minorinal, El Senado es, por su composición, retarios grande, tienden a llevar todo a una flejo del Congreso, y, una vez más, el obrar sola Cámara, para no desperdiciar capacisigue al ser. No es de extrañar, pues, que a dades ni marginar intereses recluyéndolos partir de una composición análoga, el SenaL Senado no puede en un Senado. do reitere, con deplorable pérdida de tiemrepresentar a las comunidades po, las posiciones del Congreso, o, si las contradice, demuestre la incoherencia de alautónomas como el Consejo gún que otro partido al pronunciarse en una Federal alemán representa a ...que no se dan en España y otra Cámara. los «Lánder», o el Senado de Y es claro que a fines del siglo XX. cuanlos Estados Unidos a los do las organizaciones sindicales están en criEs claro que el Senado acuñado por la «Estados indestructibles», sis por doquier, carece de sentido en EspaConstitución de 197K no responde a ninguna porque las comunidades ña un Senado corporativo como el que en de estas razones. su día propusiera Méndes France. No es, desde luego, un Senado estamenautónomas son heterogéneas Tampoco es el Senado español una Cátal o de clase. Si algunos pudieron abrigar entre sí mara de representación federal porque no la esperanza de que la elección de cuatro es federal ni puede serlo el Estado de las senadores por provincia llevara a la segunda Autonomías y la eufémica «representación Cámara a los notables provinciales, cuyo territorial» de que habla el artículo 69.1 de conservadurismo, no se sabe bien por qué, la CE no es sino una expresión carente de se les supone, la experiencia de cuatro elecsentido. Me explico. ciones ha demostrado que no es asi. Los senadores no son más «notables» que ios diEl Senado no puede representar a las coputados y ta opción política que representan munidades autónomas como el Consejo Ferepite ta dominante en el Congreso. ¿Por deral alemán representa a los Länder, o el qué? Porque el elector, desde 1977 hasta Senado de los Estados Unidos a los «Estahoy, para bien o para mal, no vota candidados indestructibles», porque las comunidatos al Senado, sino opciones de partido más deds autónomas son heterogéneas entre sí. o menos personalizadas en su líder nacioLa diferencia entre Cataluña v Murcia o entre Euskadi y Madrid no es meramente consejeros económicosociales y la fronda cuantitativa, como la que media entre Verinstitucional europea, la continuación. mont y California, sino cualitativa. Euskadi Si ésta es la composición del Senado, o Cataluña, según afirma su propio Estatu¿cuáles son y pueden ser sus funciones, más to, parten de nuestro bloque de constitucioallá de la mera letra de la Constitución? En nalidad, son expresión de una realidad nael peor de los casos, una reiteración de los cional: Navarra es una Comunidad Foral trabajos del Congreso. En el mejor, una cuya autonomía tiene un claro carácter pacdistribución de tareas entre una y otra Cácionado. Pero la Comunidad de Madrid es mara. Pero una distribución que no suponga un puro invento al que yo, que soy madriletajar las cuestiones por ta mitad, v. gr., traño por los cuatro costados, no me atrevería tando parte de los asuntos exteriores o haa calificar con Burckhardt de «obra de arte» cendísticos en una asamblea, y parte en aunque, por su coste, pudiera parecerlo. otra, sino atribuyendo al Senado y al ConI los defectos de nuestro greso grandes bloques de competencias y La heterogeneidad de las autonomías esSenado se deben a que siguió ajusfando a éstas la organización interna de pañolas hace difícil, cuando no imposible, arcaicos ejemplos europeos de una y otra Cámara, Hasta ahora, el carácter sentarlas en torno a una mesa común ó decolegiador de ambos cuerpos lleva a calcar Segunda Cámara rural y batir sus problemas en una asamblea federal sus estructuras y a proyectarlas, con daño provincial, el Senado que y, en tal sentido, augura la esterilidad de de la funcionalidad de las dos, en las tareas los bien intencionados esfuerzos que, pareahora algunos proponen de control y deliberación política. ce, van a acometerse en tal sentido. Lo misresponde a ejemplos, por mo digo de los intentos federal izantes. cierto no menos arcaicos y en Pero, ¿qué ocurre con la llamada «repretodo caso disfuncionales, de sentación territorial»? El equilibrio territoDesayuno constituyente Cámara federal rial absoluto, ¿no lo rompe el propio artículo 69.5? El equilibrio territorial relativo, Todo esto se intuía ya en el verano de ¿no lo garantiza ya para el Congreso de los 1977. cuando los diputados y senadores de Diputados el artículo 68,2 de la CE y la coUCD nos preparábamos para la tarea consrrespondiente Ley Electoral? ¿Acaso el setitucional. y yo muy especialmente como nador de Huesca y el de Almería no repreponente redactor del proyecto de Constitusentan más una opción política, como sugieción, Y todos ES IOS argumentos los expuse re el propio artículo 66.1 de la CE, que un en las reuniones de nuestros grupos parlainterés territorial? ¿Son homologables las mentarios y en las más restringidas que el representaciones del senador elegido en Topresidente Suárez convocaba en la Monledo y el designado por el Parlamento de cloa. Cataluña? Si es así, no se explica la dualiEs entonces cuando surge la anécdota. dad de orígenes; si no es así, se explica aún Yo vivía en Zurbarán n. 20, y Antonio menos la unidad de la función. Fontán pocas manzanas más allá, en la calle El Senado de 1988 no es, en fin, un SenaMarqués de Riscal. El día 29 de septiembre do conservador porque, felizmente, nuestra se vino a desayunar a mi casa y, tras felicidemocracia es abierta. tarme por mi santo, abordó el futuro consti¿Qué es entonces nuestro Senado7 tucional del Senado, del que era presidente. En cuanto a su composición, un mero insSus argumentos fueron éticos y estéticos y, trumento de expansión de la clase política. por lo tanto, sumamente eficaces frente a E Lo fue en sus orígenes, cuando los redactomi concepción, raciona ¡mente basada en lasLIMINAR la res de la Ley para la Reforma Política jugatesis más atrás expuestas. representación de las ron astutamente con la segunda Cámara y El Senado, arguyo por una parte, existía provincias para convertir al las modalidades de su composición para seya en virtud de la Ley para la Reforma políducir a los consejeros nacionales de! MoviSenado en un Consejo Federal tica y empalmaba con la tradición constitumiento, en aquellas fechas procuradores nacional española, sólo rota, desde 1834, por a la germana, a mi modesto tos en Cortes, y arrancarles el dulce sí. Lo las experiencias dictatoriales (proyecto de entender, agravia a todos ha sido después, cuando los equilibrios in1929. Leyes Fundamentales de 1945 y 1966) ternos de los partidos han encontrado en las y por la República. ¿Cómo un historicista candidaturas senatoriales aliviadores a sus como yo iba a oponerse a una institución en tensiones y problemas. En un libro imporpie y con tan sólidos precedentes? ¿No hatante (El retorno de la sociedad civil), mi bíamos ya triturado demasiadas institucioadmirado amigo Víctor Pérez Díaz ha puesnes y quebrado no pocas tradiciones? ¿Por to de relieve la peligrosa tendencia de toda qué no fomentar la continuidad constitucioclase política a ponerse de acuerdo para aunal para alentar el sentimiento constituciomentar su poder. La proliferación de las nal? instituciones, incluidas las parlamentarias, De otro lado, dijo, la recuperación del podría ser una consecuencia de ello. Los edificio y mobiliario del Senado iba muy unicameralista por vocación, pero prefería Los llamados padres de la Constitución españoavanzada, y, gustos aparte, a su juicio no la, De izqumrde a derecha: Manuel Fraga, Miguel resignarse al bicameralismo. quedaría ni bonito ni feo, sino «como estaRoca, Gregorio PecesBarba, Gabriel Cisneros. J. ba antes». Tal argumento no dejaba de haPedro Pérez Llores, Miguel Herrero de Miñón, Jordi cer mella en un seguidor de Suvigny. Solé Tura Senado: conservar e imaginar Por último, su presidencia era garantía de seriedad, prestigio y flexibilidad. Tampoco Estos argumentos con que Fontán llegó a sobre ello me cabían dudas y no andábamos convencerme son los mismos que yo invoco sobrados de tales virtudes aquellos días en ahora para oponerme a la reforma del Senalas Cortes. Claro está que no lodos estos do. Ya que lo tenemos, conservémoslo. argumentos se mostrarían válidos con el Las propuestas de reforma del Senado tiempo. L Senado se define como hasta ahora formuladas me parecen de escaMe convenció por la «frescura», en todos Cámara de representación sa fortuna. Si los defectos de nuestro Senalos sentidos del término, de su argumentaterritorial. Expresión por cierto do se deben a que siguió arcaicos ejemplos ción. Y porque, a continuación, abordamos nada afortunada y sumamente europeos de segunda Cámara rural y prootras cuestiones que me demostraron, una equívoca. Pero de la cual, al vincial, el Senado que ahora algunos propovez más, el gran sentido política con que nen responde a ejemplos, por cierto no memenos, es preciso sacar una Fontán contemplaba los principales problenos arcaicos y en todo caso disfuncionales, mas constitucionales. Tales la posición de la consecuencia: la de Cámara federal. Y digo disfuncionales Corona o las autonomías históricas. Unas representación de los porque España no es un Estado federal y, cuestiones en las que yo andaba a la bústerritorios españoles ha de queda de aliados. lo que es más importante, la sociedad espatener en cuenta la ñola no es federal, sino diferencial: aquélla Cesó, en consecuencia, mi oposición al heterogeneidad de sus donde se dan magnitudes no sólo diferentes Senado, y ello produjo alivio no sólo entre entre sí, sino, además, heterogéneas. Como los más convencionales pensadores de diferentes personalidades Escocia lo es respecto de Kent o Cataluña y UCD, sino en la propia Ponencia redactora Euskadi lo son respecto de Madrid. del texto, donde hasta la izquierda se decía como imposible a corto y aún a medio plazo. Frente al Senado Conservador de los Estados autoritarios, la democracia española debería contar con un Senado Innovador, idea ya propuesta, creo, por el ilustre senador regio que fue José Luis Sampedro. Cuerpo no legislativo, dedicado al debate de iniciativas sobre grandes cuestiones de futuro a presentar después al Congreso y al Gobierno. ¿Acaso asuntos tan importantes como la ecología en serio, o la contribución española a la Comunidad Iberoamericana de Naciones, o el cierre de nuestras fronteras en el Estrecho, o el futuro de nuestros idiomas castellano y catalán en América y el Mediterráneo occidental, o el relanzamiento de nuestro tejido fundacional, no son cuestiones que merecen un tratamiento metapoiítico, «sine ira et studio», antes de deliberarse en el Consejo de Ministros o el Congreso de los Diputados? Para ello sería útil un Senado de personalidades independientes, designadas por cooptación e inamovibles hasta cierta edad. Apertura de los Estados Generales en Versalles. Un Senado con tiempo y capacidades para Por eso. al menos, nuestro actual Senado 1789 inventar. Porque la democracia de masas tiene la virtud de atribuir una representatiende a la rutina y a la inercia y la historia ción propia a las provincias que en España por hacer nos exige anticipar, no ya las sotoda —salvo en Cataluña— son los más enluciones. sino, incluso, la intuición de los raizados y vigorosos entes de la vida local. problemas. Es ciaro que los diputados y miY. además, atribuir una representación a las Comunidades Autónomas que, cantidades nistros, democráticamente elegidos y demoaparte, resulta tanto más vigorosa cuanto lo cráticamente responsables, son los únicos es la personalidad autonómica en cuestión. llamados a decidir. Pero no siempre los más idóneos ni por vocación ni por capacidad Eliminar la representación de las provinpara intuir lo que a largo plazo están llamacias para convertir al Senado en un Consejo dos a debatir y optar. Para ello debería serFedera! a la germana, a mi modesto entenRENTE al Senado vir un Senado Innovador. der, agravia a todos. A las grandes entidades liislóricopolíticas con clara vocación Pero si esto es deseable, no me parece Conservador de los Estados nacional, porque los problemas de los heposible por ahora. De una parte, faltará voautoritarios, la democracia chos diferenciales no pueden ser subsumiluntad para hacerlo. La clase política carece española debería contar con dos en las cuestiones y representaciones de de la generosidad y la humildad necesaria un Senado Innovador, Idea ya quienes somos ajenos a tales hechos. Y a para devolver a la sociedad tan importante propuesta, creo, por el ilustre quienes somos abuJenses, segó vi a nos y jiefunción. Sí se politizan, con «p» minúscula, nenses, porque las provincias centenarias senador regio que fue José los claustros, los colegios profesionales y las no pueden disolverse de un plumazo. academias, ¿cómo pretender que se politiLuis Sampedro. Cuerpo no ce. con grandes mayúsculas, el Senado? El Senado se define como Cámara de relegislativo, dedicado al debate De otra, abordar reforma tal exigiría una presentación territorial. Expresión por cierde iniciativas sobre grandes revisión constitucional, y yo creo que nuesto nada afortunada y sumamente equivoca. cuestiones de futuro a tra Constitución no debe ser reformada en Pero de la cual, al menos, es preciso sacar presentar después al Congreso una consecuencia: la representación de los una sola tilde hasta que, tras varios deceterritorios españoles ha de tener en cuenta y al Gobierno nios de vida y alternativa democrática, su la heterogeneidad de sus diferentes persoespíritu esté tan asumido por la sociedad nalidades. Si el resultado es que el Senado como para poder modificar su letra. No es no sirve como órgano de participación de hora de modificar las instituciones, ni silas Comunidades Autónomas en la formaquiera de criticarlas demasiado. Es hora de ción de la voluntad estatal, ¡qué le vamos a prestigiarlas. Como con el Senado hizo Anhacer! Habrá que buscar otro. Otro que tonio Fontán en las Constituyentes, • parta de distinguir realidades a no discriminar. Miguel Herrero de Miñón es letrado del Consejo de Esta frustrante opción me lleva a soñar tetado, dipuiado a Cortes por el Partido Popular, académico de Ciencias Morales y Políticas. con un nuevo tipo de Senado tan deseable