El presupuesto en un sistema democrático

El presupuesto en un sistema democrático

Panorama

De la obligación del gobierno de presentar anualmente a las Cortes "El presupuesto general de los gastos del Estado para el año siguiente".

Gabriel Elorriaga Pisarik

Nueva Revista 011 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

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de otro, existió un enorme fracprevistos. En esencia, por lo que cionamiento y dispersión en los se refiere a los ingresos, el preingresos coactivamente exigibles supuesto no es más que una esque habría hecho imposible su timación del rendimiento del sisEl presupuesto sistematización. En cualquier tema tributario, unida a un cálculo de la necesidad de endeucaso, el volumen relativo del damiento del Estado; implícitagasto público era de escasa immente supone, además, una reportancia, y la exigencia de inen un sistema presentación de la forma en que gresos, cualquiera que fuese su el Gobierno estima que se debe denominación, tenía carácter dar cumplimiento a los princiexcepcional. Todo ello hizo a ta pios de justicia, igualdad, genevez poco factible e innecesaria la democrático ralidad y progresividad del sisteexistencia del presupuesto. ma fiscal. La importancia relatiPor Gabriel Elorriaga Pisarik La situación cambia radicalva de la imposición directa o inmente con la llegada de los sistedirecta, de la tributación sobre mas democráticos. Ahora la sota renta o el patrimonio, sobre beranía nacional reside en el las personas físicas o jurídicas, a Constitución española pueblo, representado en las son cuestiones que se ponen de de 1837 introdujo por Cortes Generales. A ellas les comanifiesto en el presupuesto de vez primera en nuestro rresponde el control del ejerciingresos. Cada uno de los tribuordenamiento la existencia del cio del poder financiero del Estos estará establecido en una ley presupuesto concebido en térmitado, íntimamente ligado al conpropia (la Constitución prohibe nos similares a como lo hacemos cepto político de soberanía. su creación en la Ley de Presuen la actualidad. Establecía su Este planteamiento, introducido puestos), pero la visión de conartículo 72, incluido en el Título ya en la Constitución de 1812, junto que permite enjuiciar el XH, que se dedicaba a las conva afianzándose a lo largo del simodo de financiar el gasto pútribuciones. la obligación del glo XIX y se consolida plenablico sólo la proporciona e preGobierno de presentar anualmente en el XX, encontrando supuesto. mente a las Cortes «el presuclaro reflejo en la Constitución puesto general de los gastos del de 1978. El significado jurídico del Estado para el año siguiente, y presupuesto de gastos es clarael plan de contribuciones y memente distinto. Para dotar de dios para llenarlos». A conticontenido al acto de autorizanuación se exigía la aprobación Representación económica ción parlamentaria es necesario mediante ley del establecimienque el presupuesto esté presento de todo tipo de contribucioEl presupuesto, utilizando tado con precisión y claridad sunes y arbitrios, así como del reuna definición clásica, es un reficientes. No basta con una curso a la emisión óe Deuda Púsumen sistemático, confeccionaaprobación vaga, puesto que blica para la financiación de los do en períodos regulares, de las ello supondría un inaceptable gastos. Culminaba así un proceprevisiones, en principio obligatraslado de responsabilidades so, iniciado a principios de siglo, torias, de los gastos proyectados desde el poder legislativo al ejede recepción progresiva de los y de las estimaciones de los incutivo; es necesario precisar ideales revolucionarios francegresos previstos para cubrir dicuándo, cuánto y en qué ha de ses, que, en lo referido a las fichos gastos (Neumark). Así enemplearse el dinero público. La nanzas públicas, propugnaron la tendido, nuestra Constitución actual estructura de nuestro prenecesaria aprobación por los órencomienda al Gobierno su elasupuesto permite el logro de taganos de representación popular boración, y a las Cortes Generade los ingresos públicos, así les objetivos mediante la utilizales su examen, enmienda y aprocomo un mayor control de los ción de una triple clasificación bación. En consecuencia, el pregastos del Estado. orgánica, económica y funcional supuesto se configura como la de la totalidad de los gastos. La representación económica de! La necesidad de aprobación clasificación orgánica, tradicioproyecto político del Gobierno de los tributos por aquellos que nal en nuestro país, distribuye el concretado anualmente. El Pardeben pagarlos es una idea antipresupuesto entre los distintos lamento, en un acto de enorme gua que quedó ya reflejada en gestores del gasto (departamentrascendencia política, autoriza la Carta Magna inglesa de 1214. tos ministeriales u otros órganos la ejecución de dicho proyecto Sin embargo, el nacimiento de de la Administración del Estauna vez introducidas las modifila institución presupuestaria se do). La económica agrupa los caciones que estima convenienretTasó varios siglos. De un gastos en dos grandes apartates. lado, perduró con mayor o medos, corrientes y de inversión, nor intensidad la confusión enSin embargo, el significado de cada uno de los cuales es a ¡a tre el patrimonio privativo del esta aprobación varía según se vez objeto de subdivisión. En monarca y la Hacienda pública; refiera a los ingresos o los gastos tercer lugar, las distintas funcioTributaria. Al margen de la opinión que pueda merecer la existencia de un Ente de Derecho Público de las características del que se propone, lo que parece obvio es que ta Ley de Presupuestos no es el cauce adecuado para proceder a una radical transformación de la organización de la Administración del Estado. La modificación parcial de la normativa básica reguladora de la Función Pública para un grupo determinado de funcionarios, el establecimiento de un singularísimo sistema presupuestario o la derogación de la legislación de contratos, cuando Parece obvio que la Ley afectan a uno de los pilares báside Presupuestos no es el cos del funcionamiento del Estacauce adecuado para do, como lo es la Administraproceder a una radical ción Tributaria, merecen sin ip duda un debate pausado e inde¿aNM transformación de la pendiente que difícilmente se organización de la produce en la discusión presuAdministración del Estado puestaria. ¿vVV1 tv.VSA SAAV YV.SA Importancia En definitiva, el presupuesto no es, ni ha sido nunca, un mero cálculo de necesidades y posibilidades de financiación. El inmenso volumen de recursos asignados, el profundo significado político de su distribución y las enormes consecuencias que para la economía nacional tiene su aprobación convierten al Presupuesto del Estado en un instrumento de la mayor importanCartos Solchaga cia. Por todo ello, llama poderosamente la atención la relativaner una serie de normas a las cas de la tramitación parlamennes encomendadas al Estado mente escasa trascendencia púque ha de sujetarse la ejecución taria del presupuesto, básica(Defensa, Sanidad, Justicia, blica que el debate presupuestade ingresos y gastos en el períomente su celeridad y la limitaEducación, etc.) proporcionan rio tiene en España. Recientedo a que cada presupuesto se reción del derecho de enmienda, un último criterio de clasificamente hemos tenido en EE.UU. fiera. Sin embargo, en los últipodría hacerse un uso indebido ción. De esta manera, cada órun ejemplo claro de la atención mos años se ha reiterado la inde esta posibilidad de legislar a gano de ¡a Administración del que allí merece este debate, o, clusión en el texto articulado de través de la Ley de Presupuestos Estado es autorizado anualmenmás cerca, en el Reino Unido la Ley de Presupuestos de alguy se reserva, en consecuencia, la te a emplear, como máximo, tenemos otra muestra de cómo nas normas no estrictamente posibilidad de valorar en cada una cierta cantidad de dinero el presupuesto puede ocupar el vinculadas a su ejecución. El caso concreto la constitucionalipara el logro de los objetivos centro de la atención pública. Tribunal Constitucional, con dad de la inclusión de normas que le son propios dentro de las La ya no tan corta experiencia una jurisprudencia ambigua, ha distintas a las de simple ejecufunciones encomendadas al Esdemocrática española puede ser reforzado esta práctica, al consición. tado. una de las causas de este desinderar que, salvo en lo referido Junto a los estados de gastos Un ejemplo claro de lo dicho terés, pero sin duda la falta de al establecimiento de tributos, e ingresos a los que hemos henos lo proporciona la ley 3190, rigor en la discusión parlamenno existe límite constitucional cho referencia, las Leyes de Prede Presupuestos Generales del taria también tiene alguna relaalguno al contenido de dicha supuestos Generales del Estado Estado para 1991. Allí, en su arción con este asunto. ley. Reconoce sin embargo que, incluyen una parte dispositiva tículo 103, se crea la Agencia Durante los últimos años se dadas las especiales característien principio destinada a conteEstatal de la Administración ha echado en falta la existencia de un órgano técnico asesor de las Cortes Generales. Los parlamentarios no son, ni tienen por qué serlo, expertos en Derecho La unión económica presupuestario, pero la creciente complejidad de la estructura del presupuesto y su constante europea tras crecimiento hacen imprescindible poseer unos conocimientos especializados para poder extraer alguna información relela cumbre de Roma vante de los datos que allí se contienen. Recientemente, en la Por Francisco Ca brillo Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 se ha procedido a la creación de una Oficina Presupuestaria en el seno de la Secretaría General del a opinión pública ha reciCongreso de los Diputados. bido muy favorablemenEste órgano está destinado a te los resultados de la úlasesorar técnicamente a las Cátima reunión del Consejo de Jemaras y a informar a los grupos fes de Estado y de Gobierno de parlamentarios, así como a dila Comunidad Económica Europutados y senadores, sobre la pea, celebrada en Roma el pasaejecución durante cada ejercicio do mes de diciembre. Los tituladel presupuesto y de aquellos res de la prensa han sido expreaspectos de la actividad legislatisivos. Se ha escrito, por ejemva que tengan repercusión en los plo, que «Europa vive un moingresos o gastos públicos. Es de mento histórico», que ha habido esperar que el correcto desarroun «acuerdo unánime para impulsar la integración política y llo de esta labor permita poner económica» e incluso que «Eufin a la ventajosa posición de ropa quedará unida el primero que hasta ahora han gozado el de enero de 1993». Por otra parGobierno y las mayorías parlate, se ha hablado mucho del tamentarias que en cada momento lante conciliador del nuevo prilo han sostenido, frente a los dores puedan adoptar sus decimer ministro británico. Y, de grupos de oposición. Mientras siones con el mínimo de controforma poco disimulada, se ha que tos primeros, puesto que les y normas, otros, por el concelebrado la desaparición de la han dirigido su preparación, han trario, no pueden imaginarse la escena de la Sra. Thatcher, contado con todos los datos neunión europea sin que una sóliquien, en su papel de institutriz cesarios para una correcta y da burocracia nos gobierne desNo parece que todos ¡os que cree que hay que decir completa interpretación del prede Bruselas. Y resulta, además, socios de la CEE estén de supuesto, los segundos, y en maque, pese al eurocentrismo de siempre la verdad, tenía la fea acuerdo en las metas yor medida cuanto menor es el nuestros gobiernos, a nadie se le costumbre de poner el dedo en finales a conseguir. partido al que pertenecen, han oculta que las futuras relaciones la llaga y recordar en voz alta a encontrado graves dificultades Mientras para unos hay de Europa con el resto del munsus colegas muchos problemas para hacerlo. do están muy lejos de haber sido cuya existencia los demás sólo que buscar un gran definidas, y que mientras algureconocen en privado. Si alguna En conclusión, si se desea que mercado integrado, otros nos piensan en un continente palabra se ha repetido tras esta la tramitación parlamentaria del no pueden imaginarse la abierto al comercio mundial y a cumbre, ha sido «avance». presupuesto sea realmente un unión europea sin que una la competencia internacional, Ahora bien, ¿hacia dónde enjuiciamiento anual del prosólida burocracia nos otros defienden, de una forma avanzamos? A la hora de conyecto político del Gobierno, es abierta o solapada, una «Europa testar esta pregunta surgen mugobierne necesario, de una parte, limitar fortaleza», protegida por barrechas dudas. En primer lugar, no su contenido a aquello para lo ras y aranceles de la competenparece que todos los socios de que está previsto, y, de otra, docia exterior. la Comunidad estén de acuerdo tar a las Cortes Generales de ¡os ni siquiera en las metas finales a recursos necesarios para poder conseguir. Mientras para unos realizar con rigor su importante Problemas hay que buscar, ante todo, un tarea. * gran mercado integrado, en el Un resultado esperanzador de Gabriel Elorriags PUarik es inspector de que las empresas y los consumila cumbre de Roma es el conFinanzas del Estado.