La nueva UE: ¿de Lisboa a Estrasburgo, pasando por las Azores?

La nueva UE: ¿de Lisboa a Estrasburgo, pasando por las Azores?

La actualidad internacional

Estas líneas pretenden centrarse en el posible impacto del nuevo Tratado Constitucional de la UE.

Luis Pablo Tarín

Nueva Revista 126 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

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La nueva UE: ¿de Lisboa a Estrasburgo, pasando por las Azores?LUISPABLOTARÍNDIPLOMÁTICOEn dos artículos recientes de Nueva Revista, Belén Becerril y Gaspar Atienzahan analizado con claridad poco frecuente la encrucijada en que se encuentra la Unión Europea. Estas líneas pretenden centrarse, más parcialmente, enel posible impacto del nuevo tratado ya en vigor sobre dos características políticas de la Unión: el peso de los Estados dentro de las instituciones comunitarias y la centralidad de Bruselas como capital europea.¿NUEVA UNIÓN EUROPEA?Aquel «la presente Constitución [...] crea la Unión Europea» con que seabría el Tratado Constitucional naufragado tenía algo de chocante. En Europa nos cuesta aceptar que pueda revestirse de ropajes retóricos revolucionarios cualquier paso de un proceso que es esencialmente gradualpor premonición y encargo de sus padres fundadores. Otro tanto ocurretras haber roto amarras el Tratado de Lisboa (ciudad simbólica, por cierto, que invitará a hablar de Europa con términos marineros en los próximos años).No obstante, llamar nueva a la Unión que surgirá del Tratado de Lisboa puede no resultar exagerado. Basta hacer girar, con algo de imaginación política, la matriz de los acuerdos logrados. Se han alterado los procesos de toma de decisión en muchos campos, y cabe preguntarse sobreel efecto del cambio en los equilibrios de poder. Y esto aclarando de antemano que la nueva figura del presidente del Consejo Europeo no tendrá iniciativa normativa ni poder político decisorio (ni siquiera voto, en lanueva institución que preside) y que el nuevo alto representantevicepresidente de la Comisión deberá abrirse paso mediante su buen hacer. Entre96NUEVA REVISTA 126las decisiones que deben ser tomadas en los próximos meses y que afectarán a las relaciones institucionales dentro de la Unión pueden mencionarse la aprobación de los nuevos reglamentos internos del Consejo Europeo y del Consejo (relaciones del presidente del Consejo Europeo con laPresidencia rotatoria), la presidencia de los grupos de trabajo preparatorios del Consejo y la creación de estas nuevas estructuras en materia deJusticia e Interior, la aprobación del marco en el que se articularán el procedimiento legislativo ordinario, los actos delegados o el procedimientopresupuestario, y, muy especialmente, el diseño del nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior.Hay poco garantizado en el futuro inmediato de la organización internacional de integración más avanzada del mundo. Algo seguro es que susperfiles dependerán del genio de los que apliquen el nuevo tratado y delos usos que vayan surgiendo. El dominó de nombres y cargos de estas semanas es algo novedoso y constructivo. En cualquier caso, está contribuyendo a crear cierta conciencia política europea que no se había logradocon el sufragio directo del Parlamento. Parece que hay en juego muchosmás de ambos, puestos y candidatos, de los que se están barajando, y yahan aparecido sorpresas previsibles.Quizás se pueda orientar nuestra cábala pensando que a la postre unabalanza de precisión se equilibra más fácilmente con pesas pequeñas, especialmente si hay alguien ya situado en uno de los platillos. Conviene también tener presente que una cartografía precisa de la distribución de poderincluye además entre otros el esquema del colegio de comisarios, los cargosen la Secretaría del Consejo o las jefaturas de delegación en países tercerosy organizaciones internacionales, y una galaxia de puestos como las direcciones de Agencias, por citar algunos, o los rectorados del Colegio de Brujas o el Instituto Europeo de Florencia, que ocupan los españoles Méndezde Vigo y Borrell.Otra certeza sobre el futuro, que puede gustar más o menos, pero quees respaldada por los juicios más autorizados, es que la UE seguirá siendo una organización internacional formada por Estados; incluso es muyprobable que los Estados tengan tras Lisboa más peso del que hasta ahorademostraban, especialmente los grandes. ¿Resta esto potencial europeístaal nuevo tratado?97DICIEMBRE 2009LUIS PABLO TARÍNUNA EUROPA DE ESTADOS. LASENTENCIA DEL TRIBUNALCONSTITUCIONAL ALEMÁNPese a su origen no oculto en el Tratado Constitucional, es muy posibleque la estructura institucional del nuevo tratado acabe reforzando el papelde los Estados en la guía del proyecto europeo. Esta afirmación no es unintento estratégico de quemar un terreno predilecto de los alarmismos populistas preocupados por la lejanía de Bruselas. Refleja una posibilidadcontraria a intuiciones más difundidas, pero que se apoya en elementoshasta cierto punto lógicos, debido a la ampliación al Este. Una señal clarason las reacciones en la prensa de algunas personalidades de sensibilidadmás federalista. Y un hecho indudable es el debilitamiento, aunque noexagerado, del poder de la Comisión, por el aumento de visibilidad de laPresidencia estable del Consejo Europeo y por el refuerzo del Parlamento, que será el colegislador ordinario y ha extendido sus atribuciones enmateria presupuestaria, vía de entrada a todas las políticas, y también enlos tratados internacionales de la Unión. Un presidente débil del Consejoeuropeo podría devolver algo de peso al presidente de la Comisión, perosobre todo implicaría un mayor protagonismo de los tres grandes (quientenga suficiente ilusión o ingenuidad puede hablar de cinco).Otras señales son, en realidad, ambiguas: ¿Puede interpretarse que lacreación del Servicio Europeo de Acción Exterior institucionalizado (unaespecie de servicio diplomático europeo) supondrá tarde o temprano lapérdida de alguna competencia por parte de la Comisión, en materia decooperación o de ampliación, por ejemplo (sin atreverse a mencionar comercio)?, ¿o más bien que la Comisión podrá aprovechar el letargo de losEstados para asumir competencias en materia de política exterior no directamente derivadas de sus competencias internas?Esta última posibilidad podría, pese a la apariencia de avance europeísta,no jugar en favor del proceso de integración, si tenemos en cuenta la sensibilidad que para las opiniones públicas revisten algunos de los objetivosnacionales de política exterior. Baste pensar en el desgaste que comportaríapara las instituciones de la Unión una política autónoma de la Comisión enlas relaciones con Rusia (el ejemplo más fácil) o Israel, o en la aproximaciónal régimen cubano, el estatuto de Kosovo o el juicio sobre la evolución deMarruecos. El rechazo de algunas candidaturas brillantes puede leerse en98NUEVA REVISTA 126LA NUEVA UE: ¿DE LISBOA A ESTRASBURGO, PASANDO POR LAS AZORES?esta clave: Carl Bildt, por ejemplo,podía ser juzgado como demasiadoLlamar nueva a la Unión que surgiráproturco por los chipriotas, los francedel Tratado de Lisboa puede no reses o los alemanes, y demasiado antisultar exagerado. Se han alteradorruso por quienes pretenden un enlos procesos de toma de decisión entendimiento más sosegado con lamuchos campos, y cabe preguntargran potencia energética, como es else sobre el efecto del cambio en loscaso de España en la actualidad. Susequilibrios de poder.posiciones de partida son demasiadoevidentes.En realidad, el nuevo Tratado quiere ser más claro en este aspecto quelos anteriores. La actuación exterior de la Unión en las políticas comunitarias (las relaciones exteriores) está mejor delimitada, y se preserva la política exterior común de los procedimientos y alcance de aquélla, y no sóloen sentido contrario, como parecía indicar la base y práctica anterior. Elalto representante es un mandatario del Consejo, de los Estados, aunqueno sea ya su secretario general; y su sombrero de vicepresidente de laComisión es un instrumento de coherencia. Aunque hay Estados miembros que prefieren no verlo así y juzgan que se ha dado a la Comisión uncierto papel de árbitro en la política exterior de la Unión.Lo que parece cierto es que, delimitando bien los campos de los Estados y la Comisión, se puede mitigar la amenaza pigmaliónica de que unaactuación exterior no basada en un consenso o acuerdo real acabe desgastando a la Unión ante su propia ciudadanía. No desarrollar mucho más elórgano que la función puede acabar dando resultados más armoniosos. Esun secreto a voces que Europa necesita definir mejor sus consensos entodas las agendas internacionales, y no sólo en las relaciones transatlánticas o las mantenidas con Rusia. El Servicio Europeo de Acción Exteriorserá un estímulo para ese diálogo, necesariamente previo a la comunitarización de cualquier ámbito la política exterior.Para apoyar la tesis de que existe una evolución hacia la estatalidadpuede aducirse también un episodio teóricamente externo que se ha producido dentro del atribulado proceso de ratificación del Tratado de Lisboa. El Tribunal de Karlsruhe se pronunció el 30 de junio de este añosobre la constitucionalidad y la adaptación institucional alemana al nuevo99DICIEMBRE 2009LUIS PABLO TARÍNtratado. Y no se limitó a señalar que era necesario un mayor control delsistema de pasarelas por parte de las cámaras germanas (en la jerga, laspasarelas son el paso al voto por mayoría cualificada en el Consejo de unasunto previamente sometido a la unanimidad, que equivale a su mayorcomunitarización, pues excluye el veto de un solo Estado sin minoría debloqueo).AUS KARLSRUHE, MIT LIEBELa sentencia del Verfassungsgerichtentra en el fondo del problema constitucional europeo. Establece en realidad un marco interpretativo del Tratado. Define también los límites de la actual arquitectura y el fin de recorrido del sistema de avance en la comunitarización por modificación delos tratados y asunción progresiva de competencias funcionales. Vuelve arecordar que la única interpretación compatible con la Ley Fundamental(cuyos valores y arquitectura institucional son muy semejantes en otros Estados miembros) es la que considera a la Unión una federación establede Estados que subsisten. El tribunal alemán, que parece ser bien consciente de su auctoritas, viene a afirmar que la legitimidad democráticasigue recayendo en los ciudadanos, y su espacio político natural son lospartidos y los parlamentos (nacionales).Puesto que los ejecutivos son los protagonistas de la toma de decisiónen la Unión, que implica adoptar actos legislativos, es necesario reforzardentro de los Estados los mecanismos de control parlamentario de la actuación comunitaria. Este espacio político nacional es especialmente importante «en los ámbitos que afectan al ámbito privado de la responsabilidad individual y en los que conciernen a la seguridad personal y social, y tambiéna decisiones políticas que están especialmente basadas en las concepciones previas culturales, históricas y lingüísticas» y que se desarrollan en el discurso público organizado en la política de partidos y en el Parlamento (nacional). Ni que decir tiene que la preocupación especial del Parlamentoeuropeo por estas materias obedece a la misma lógica de cercanía a los derechos fundamentales. Pero no es en este caso perspectiva de contrapeso enla que se sitúa el tribunal alemán. Dice el tribunal que «la unificación europea basada en un tratado de unión de Estados soberanos no puede realizarse de modo que no haya espacio suficiente en los Estados miembros100NUEVA REVISTA 126LA NUEVA UE: ¿DE LISBOA A ESTRASBURGO, PASANDO POR LAS AZORES?para la configuración de los comportamientos económicos, culturaEs un secreto a voces que Europa neles y sociales». Por esta vía existe,cesita definir mejor sus consensos enpor tanto, un límite constitucional.todas las agendas internacionales, yHace falta contar con un demosno sólo en las relaciones transatlántieuropeo en sentido pleno, paracas o las mantenidas con Rusia.que puedan existir una comunidadpolítica comparable a los Estados.Es probable que la participaciónde los Parlamentos nacionales, como ya hemos dicho sobre el procesopúblico de selección de candidatos a las nuevas magistraturas, contribuya a estructurar esa comunidad política. El control de aplicación del principio de subsidiariedad por los Parlamentos nacionales cobra en este contexto un peso decisivo en el futuro de la legitimidad democrática de laUnión. Los protocolos primero y segundo al Tratado de Lisboa configuran un sistema de participación de los Parlamentos nacionales que prevéocho semanas de espera para que éstos juzguen si un proyecto normativo debe ser perfeccionado en el nivel europeo. La intervención de losParlamentos nacionales será además una oportunidad de visualizar elcontrol democrático y de distribuir responsabilidades en la proliferaciónlegislativa.Otro límite a los posibles progresos en la comunitarización por vía dereforma de los tratados podría ser en el futuro la ley anunciada por el conservador británico Cameron, que obligaría a los próximos gobiernos delReino Unido a someter a referéndum cualquier modificación sustantiva.En cualquier caso, parece que la actitud de los grandes, en una Europa a 27, será inevitablemente la de recuperar el control del proceso.LA EUROPA QUE VUELVE A ESTRASBURGOLa ubicación geográfica de los procesos de decisión relevantes para la UEes otra de las posibles transformaciones colaterales producidas por Lisboa a que nos referíamos. La tendencia centralizadora hacia Bruselas hasido constante en los últimos decenios. La multiplicación de agencias diseminadas por el territorio comunitario (que tiene capítulos de éxito indudable dentro de una diversificación excesivamente compleja) no ha101DICIEMBRE 2009LUIS PABLO TARÍNmodulado esa orientación. Al menos para la percepción pública. La dispersión geográfica de las instituciones entre Bruselas, Luxemburgo y Estrasburgo (Fráncfort, etc.) puede seguir recogiéndose en las historias delas Comunidades Europeas o en el recuento de los lamentos de quienes lasufren. Pero el hecho cierto es que Bruselas se ha ido consolidando comobaricentro indiscutido del proceso comunitario.La Europa posible tras Lisboa podría matizar esta tendencia. De unaparte, el Tratado prevé de modo imperativo que la Unión se adhiera alConvenio Europeo de Derechos Humanos y quede, por tanto, bajo la jurisdicción del Tribunal de Estrasburgo. Aunque la jurisdicción del tribunalesté circunscrita a los derechos fundamentales, en realidad se trata de unaaceptación casi general de una nueva instancia. Baste pensar que el artículo 6 del Convenio, que recoge el derecho a un proceso equitativo, es elmás invocado ante la Corte. Esta firma será técnicamente complejísima,pero someterá coherentemente a las instituciones comunitarias al mismocontrol al que están sometidos todos los Estados miembros. La relaciónentre los tribunales de Luxemburgo y Estrasburgo no tiene precedentesconocidos en la historia del Derecho. Cabe preguntarse, por ejemplo, quéestatus jurisprudencial tendrán las sentencias pronunciadas por Luxemburgo en aplicación del Convenio. Debe superarse además previamente elbloqueo total por sobrecarga de trabajo de la Corte de Estrasburgo, necesitada de una urgente reforma pendiente de la aprobación por la Dumarusa del Protocolo 14 que agilizará su funcionamiento. Tampoco está claracuál será la relación de la UE con los países no miembros que sí integranen cambio el Consejo de Europa (hasta 47, entre ellos Suiza, Turquía Ucrania y Rusia). Todo un desafío, muy al estilo del proceso de integracióneuropea.Pero la óptica desde la que interesa aquí esa adhesión es que las decisiones tomadas por el Consejo de Europa en Estrasburgo tendrán pesopropio en la actualidad comunitaria. Serán un foco de noticias comunitarias fuera de Bruselas, con la aureola además de ser la última instancia.El incremento de las competencias del Parlamento europeo lleva también hacia Estrasburgo. Es cierto que los trabajos ordinarios se desarrollanen Bruselas. Pero la visibilidad mediática de los plenos en la capital alsa ciana cobrará ahora mayor importancia cuando la aprobación de muchos102NUEVA REVISTA 126LA NUEVA UE: ¿DE LISBOA A ESTRASBURGO, PASANDO POR LAS AZORES?proyectos normativos dependa de loseurodiputados. Será el edificio geneEl tribunal alemán, que parece serrosamente construido por las autoribien consciente de su auctoritas,dades francesas el que servirá deviene a afirmar que la legitimidadmarco para los grandes momentosdemocrática sigue recayendo en losdel Parlamento europeo.ciudadanos, y su espacio políticoActúa en esta misma dirección elnatural son los partidos y los parlacreciente trabajo del Defensor delmentos (nacionales).Pueblo europeo, actualmente Nikiforos Diamandouros, que, a travésde los proyectos de difusión de buenas prácticas administrativas o decasos especialmente mediáticos, va ganando relevancia en la escena comunitaria.Estrasburgo será quizás, en un inmediato futuro, la Europa parlamentaria y judicial, Bruselas la burocrática e interestatal, sede del renovadoConsejo Europeo. Estrasburgo es también la sede del cuartel general delEurocuerpo. De confirmarse la voluntad política que quedó manifestadaen la cumbre de la OTANen EstrasburgoKehl de este año, los siempre lentos progresos hacia una defensa europea pivotarán también en torno a latierra que vio nacer a Robert Schumann. La reciente iniciativa francopolaca, con una explícita valoración del vínculo transatlántico, es reveladoradel interés de Francia en la materia. Y en este campo, los avances han sidotan modestos que no pueden sino crecer.Bajo tantos aspectos, el contexto en que tendrá que desarrollarse laPresidencia española del Consejo de Ministros de la Unión Europea es manifiestamente mejorable. Pero parece en cambio indudable que la trascendencia del momento ofrece una oportunidad única, por la pervivenciaque las instituciones conservan en un mundo en que casi todo lo demásparece ser más efímero que nunca.103DICIEMBRE 2009