Cinco claves de la economía española

Cinco claves de la economía española

Veinte años de Nueva Revista

Una retrospectiva de los últimos veinte años en tema de economía en España.

Francisco Cabrillo

Nueva Revista 126 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

Difusiones y Promociones Editoriales, S.L.

Nueva Revista de Política, Cultura y Arte, All rights reserved

document/pdf

es

text

VEINTE AÑOS DESPUÉSCinco claves de la economía españolaFRANCISCOCABRILLOCATEDRÁTICODEECONOMÍAPOLÍTICAI. UNA ECONOMÍA EN TRANSFORMACIÓNDos décadas es un periodo largo para una economía como la española, queha experimentado cambios muy importantes y sostenidos en el tiempo. Laevolución de la economía en estos años ha estado sometida, como es lógico, a fluctuaciones cíclicas. Pero hay que destacar que nuestro país, se haacercado en este periodo al nivel de vida de otras naciones europeas másprósperas y ha desarrollado una economía con éxitos indudables... perotambién con puntos débiles importantes —como un gran déficit exterior,una baja productividad y un peso excesivo del sector de la construcción enel PIB— que hacen que nuestra crisis sea hoy peor que las que sufren otrospaíses de la zona euro.Al mismo tiempo su política económica se ha visto condicionada porcambios, que pocas veces se presentan en un país con tanta rapidez. Enestos años, en efecto, España ha entrado en la Unión Europea y en suUnión Monetaria, y ha desarrollado un modelo cuasi federal que —parabien o para mal— condiciona la economía de nuestro sector público.II. ECONOMÍA E INSTITUCIONESUno de los factores que explican el crecimiento de la economía española enlas dos últimas décadas ha sido un funcionamiento aceptable de las instituciones, a pesar de algunas deficiencias, que se han venido agravando en losúltimos años. La Constitución de 1978 ha desempeñado un papel positivoen este diseño institucional; tal vez no tanto por lo que dice como por loque ha permitido llevar a cabo. Un economista que lea los artículos de laConstitución que se refieren más directamente a la actividad económica30NUEVA REVISTA 126puede, en efecto, no experimentar especial entusiasmo por lo que allí encuentra. Por citar sólo un ejemplo, el artículo 38, en el que se establece elprincipio de libertad de empresa en una economía de mercado, para pasar asometerlo a continuación a las exigencias de la economía general y en sucaso de la planificación, no es precisamente un ejemplo de claridad en ladefinición de un modelo económico. Con la Constitución en la mano, portanto, se podrían haber adoptado medidas muy perjudiciales. Afortunadamente esto no ha sido así. Pero no cabe, desde luego, hacer demasiados elogios de la Constitución como garante de la economía de mercado. Y puedeargumentarse además, que ha sido utilizada a menudo para justificar el fuerte crecimiento que el sector público ha tenido en nuestro país en estos años.Un rasgo relevante de la economía de nuestro páis en este periodo hasido, en efecto, el crecimiento experimentado por el sector público y lapresión fiscal.. En la década de 1980 y primeros años de la de 1990 España pasó de ser un país con relativamente bajo gasto público, en el que sepagaban relativamente pocos impuestos y en el que la deuda pública teníaunas dimensiones muy pequeñas, a convertirse en una nación «europea»con una elevada presión fiscal, un aumento muy significativo de la deuday un crecimiento del peso del sector público en la economía que tienepocos precedentes en la historia económica del mundo occidental. Enaquellos años nuestros gobernantes contemplaban con admiración elhecho de que Francia, Holanda o Alemania tuvieran sectores públicosmucho más grandes que el nuestro. Y, en el colmo de la ingenuidad, másde uno llegó a afirmar que, si el objetivo era alcanzar un nivel de vida similar al de estas naciones, nuestros impuestos y nuestro sector público deberían ser cada vez más parecidos a los suyos.Ha transcurrido ya bastante tiempo desde entonces y hoy, cuando laUnión Europea ha conseguido llevar a cabo la mayor ampliación de su yamedio siglo de historia, puede ser útil observar la forma en la que los nuevos países miembros se han enfrentado al mismo problema que se nospresentó a nosotros hace ya más de veinte años. Son muchos los nuevosEstados miembros y sus formas de entender los problemas fiscales, naturalmente, muy diversas. Pero resulta interesante comprobar que no todoshan caído en el simplismo de intentar elevar su gasto público o sus impuestos para tratar de parecerse un poco más a Francia o a Alemania.31DICIEMBRE 2009FRANCISCO CABRILLOIII. ESPAÑA EN LA UNIÓN EUROPEALa Constitución de 1978 permitió a España, entre otras cosas, alcanzar ungrado de integración económica internacional, que habría sido muy difícil, si no imposible, de conseguir con un sistema político autoritario. Porcitar sólo el hecho más relevante, el ingreso de nuestro país en la UniónEuropea no habría tenido lugar si no se hubiera asentado antes la democracia en España. Y esta integración ha tenido unos efectos económicosde gran relevancia, ya que no sólo abrió nuevos mercados a nuestras empresas y elevó su nivel de eficiencia, sino que, además, forzó a llevar acabo reformas, que habrían sido difíciles de acometer sin la presión institucional exterior, por más que hubieran sido igualmente necesarias.El éxito principal de la Unión Europea ha sido, sin duda, la creación deun mercado único, que ha contribuido de forma importante al desarrolloeconómico de los países miembros. Sus elementos principales son la uniónaduanera y el libre movimiento de los factores de producción; pero la integración ha tenido también efectos muy relevantes en el marco institucionalde cada una de las economías nacionales. Para nuestro país, los cambiosinducidos tienen un doble origen. En primer lugar, la situación de Españaha mejorado porque, aunque la Unión Europea no tiene como rasgo máscaracterístico un nivel de regulación reducido, la economía española, antesde la integración, estaba sometida a un grado de regulación aún superior.Pero hay que mencionar también un segundo elemento relevante: la existencia de un mercado común en el que los Estados miembros conservan lamayor parte de las competencias en el diseño de sus instituciones permiteque se desarrolle una competencia institucional que limita la capacidad delos gobiernos para llevar a cabo determinadas políticas ineficientes.Y no es éste el único aspecto en el que la Unión Europea reduce lacapacidad de acción independiente de los gobiernos. Por razones diferentes, la unión monetaria desempeña un papel similar. En efecto, algunosde los cambios institucionales más importantes que ha experimentado laeconomía española como consecuencia de su permanencia en la UniónEuropea derivan de la creación de la moneda única. ésta supone unadoble limitación para la política económica nacional. Por una parte, los Estados han perdido su capacidad para realizar una política monetaria independiente, ya que el Banco Central Europeo es la institución que está32NUEVA REVISTA 126CINCO CLAVES DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLAa cargo de la política monetaria de la zona euro. Por otra, la posibilidadde llevar a cabo una política fiscal discrecional ha quedado muy reducidacomo consecuencia del Pacto de Estabilidad, que, en nuestro país, se havisto reforzado, además, por normas internas de equilibrio presupuestario.En pocas palabras, los gobiernos de los Estados miembros se ataron lasmanos en su día para llevar a cabo políticas anticíclicas en el sentido keynesiano tradicional. Cuestión distinta es si esta estrategia está diseñadapara durar en el tiempo o si, abandonada en los momentos actuales acausa de la crisis económica, será o no recuperada realmente en el futuro, cuando la situación económica mejore. Si se fracasara en este empeño, habría que reconocer el final del pacto de estabilidad y, con él, el detoda una forma de entender la política económica, basada en el reconocimiento de las limitaciones que tiene el sector público para estabilizar laeconomía utilizando la política fiscal. Algunos considerarán este cambiocomo un verdadero desastre. Otros, en cambio, mostrarán su satisfaccióny, tal vez, dirán parafraseando a Keynes que, por fin, hemos nos hemoslibrado de una «bárbara reliquia».IV. LA POLÍTICA ECONÓMICA EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍASLa asunción de competencias por parte de las comunidades autónomas españolas en el campo de la economía ha sido muy rápida, especialmente enlo que se refiere al gasto público. De hecho la estructura del gasto en nuestro país es especial en el contexto internacional porque el porcentaje delgasto público que controla la Administración Central es más reducido queel de otros países de larga tradición federal, como los Estados Unidos oAlemania. Y, dado que el nivel de gasto de las Administraciones locales esrelativamente bajo en España, resulta que el peso fundamental del gasto público recae en las comunidades autónomas. Si excluimos los gastos financieros y los de Seguridad Social, las comunidades autónomas controlan hoymás gasto que el Estado y las Administraciones locales juntas. Por otra parte,las Autonomías han emprendido un camino peligroso en el que la Administración Central parece que estaba ya de vuelta hace algún tiempo: la creación de un sector público empresarial, que ha llevado a hablar a algunoseconomistas de un nuevo sector público empresarial e incluso de la reconstitución del INIen las comunidades autónomas.33DICIEMBRE 2009FRANCISCO CABRILLOEl resultado de este gran proceso de descentralización económica escomplejo, y tiene aspectos positivos y negativos. Entre los negativos, he mencionado ya algunos, como el crecimiento del sector público autonómico, yuna mayor intervención de los gobiernos autonómicos en la economía, queha llevado tanto a empresarios como a economistas a hablar de un serio peligro de ruptura de la unidad de mercado. Pero hay que llamar también laatención sobre aspectos positivos de la descentralización de la po lítica económica, y señalar que no todas las medidas particulares de las autonomíasrompen la unidad del mercado. Una de las cosas que hemos aprendido enEspaña en los últimos años es que la competencia fiscal entre comunidadesautónomas funciona. Y esto es muy positivo. No sólo para quienes aplicanmedidas que favorecen a sus ciudadanos, sino también para los residentesen otras regiones, cuyos gobiernos autónomos nunca hubieran aplicado talesmedidas. Si comunidades como Madrid o Valencia no hubieran reformadolos impuestos de sucesiones y donaciones, no se habrían producido las reformas —más tímidas— de otras comunidades en este campo. Si Madrid nohubiera plantado la eliminación del impuesto sobre el patrimonio, el Estadono lo habría suprimido.El gasto público, en un modelo federal, debería estar estrechamente relacionado con la presión fiscal que soportan los contribuyentes en cadauna de las administraciones subcentrales. Y esto significa, necesariamente, que ni los impuestos ni los gastos pueden ser iguales en todas ellas.Se afirma, a veces, que todos los españoles deben disponer de iguales servicios públicos al margen de la comunidad autónoma en la que vivan. Estaidea, sin embargo, constituye un ataque frontal a un principio básico delfederalismo fiscal. Éste se fundamenta en la posibilidad de elección entrediversas combinaciones de gastos e ingresos públicos en cada una de lashaciendas subnacionales. La idea de que todo el mundo pague los mismosimpuestos y reciba los mismos servicios iría, por tanto, en contra de laautonomía en materia fiscal que se ha establecido en España.Mucho menos se ha hablado en nuestro país de competencia regulatoria; pero es un tema que va a cobrar importancia creciente con el pasodel tiempo. Creo que, en la situación en la que nos encontramos, no estaría de más que nos fijáramos cómo se plantean estas cuestiones decompetencia regulatoria en economías como la norteamericana o la de la34NUEVA REVISTA 126CINCO CLAVES DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLAUnión Europea. Por citar sólo un par de ejemplos. ¿Rompería la unidadde mercado el hecho de que una comunidad autónoma estableciera unsalario mínimo superior o inferior al de otra? ¿Rompe el mercado norteamericano el hecho de que el estado de Delaware tenga un derecho desociedades y unos tribunales mercantiles que hacen que muchas grandes empresas se acojan a estas instituciones? O ¿es malo que muchasempresas alemanas se estén hoy domiciliando en Londres a causa de lamayor flexibilidad del derecho de sociedades inglés en comparacióncon el alemán? La clave no es que las regulaciones en Madrid, Andalucía o Cataluña sean diferentes, sino el hecho de que se permita a losagentes económicos elegir entre modelos institucionales alternativos.El problema de la unidad de mercado surge cuando los gobiernos intentan impedir la competencia, no cuando diseñan instituciones quefomenten la actividad económica en un marco de libre movilidad de losagentes económicos.V. MIRANDO AL FUTUROA lo largo de los últimos veinte años la economía española ha dadopasos muy importantes para consolidar una posición destacada entre lospaíses desarrollados. Pero las cosas han cambiado en los últimos tiempos. De ser un caso de éxito, que se ponía como ejemplo a otros países, hemos pasado a convertirnos en el enfermo de Europa, en la últimade las grandes economías del continente que saldrá de la recesión. Seríaun error, sin embargo, caer en esa poco recomendable costumbre española que consiste en pasar bruscamente del optimismo a la depresióncolectiva.La mayoría de los economistas coinciden en señalar que la situación denuestra economía es mala y que la política del gobierno va a hacer más difícil que España salga de la crisis. Pero todos los problemas económicos tienen arreglo si se adoptan las medidas adecuadas y se permite que los mercados funcionen. Nuestro país ha avanzado en mucho campos. Pero tienemuchas cuestiones pendientes que resolver, desde las dimensiones y la estructura de su sector público hasta el modelo regulatorio y unas normas laborales ineficientes y obsoletas. No son problemas fáciles. Pero son estascuestiones las que van a condicionar el futuro de nuestra economía.37DICIEMBRE 2009