Enfoques y experiencias para fomentar la buena gobernanza

Enfoques y experiencias para fomentar la buena gobernanza

Fortalecimiento institucional

Resumen del II Congreso Internacional sobre "Fortalecimiento Institucional y Desarrollo: BuenasPrácticas" con ponencias de varios autores: Jan Vanheukelom, David Booth, Albrecht Stockmayer y Pablo Bandeira.

Varios autores

Nueva Revista 122 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

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Enfoques y experiencias parafomentar la buena gobernanzaEl pasado 26 de marzo se celebró en la Universidad CEU San Pablo el II Congreso Internacional sobre «Fortalecimiento Institucional y Desarrollo: BuenasPrácticas», organizado por el Centro de Estudios de Cooperación para el Desarrollo (CECOD).Dentro del Congreso tuvo lugar una mesa redonda, cuyo objetivo era describir y analizar los enfoques actuales de las principales agencias de cooperación internacional para promover la «buena gobernanza» —o el «buen gobierno»— en los países receptores de ayuda oficial para el desarrollo (AOD).La mesa contó con la participación de Jan Vanheukelom, coordinador del«Governance Programme» del European Center for Development Policy Management, David Booth, director del Programa «Africa Power and Politics Programme» del Overseas Development Institute, y Albrecht Stockmayer, jefe delÁrea de Gobernabilidad de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ).La moderación de la mesa estuvo a cargo del profesor de Economía Internacional Pablo Bandeira, que introduce en este texto las intervenciones y recoge finalmente algunas conclusiones del debate.109ABRIL 2009Existe un consenso prácticamente universal sobre la importancia de tener«buenas» instituciones políticas y económicas para el desarrollo sostenible delos países. También existe un amplio consenso, al menos occidental y en términos generales, sobre cuáles son estas «buenas instituciones», relacionadascon los derechos humanos universales:·Políticas:elecciones libres, sistema burocrático meritocrático, independencia judicial, libertad de prensa y asociación, transparencia y rendición de cuentas del Estado, etc.·Económicas:transparencia y rendición de cuentas de las empresas, protección imparcial y efectiva de los derechos de propiedad privada, simplificación de trámites burocráticos, acceso universal a salud y educación, etc.El problema principal radica en que una gran parte de las élites de los países pobres dependen precisamente de las «malas» instituciones existentespara obtener sus rentas políticas y económicas, y por lo tanto están casisiempre en contra de que se lleven a cabo las reformas necesarias.Los donantes, a su vez, tenemos un conflicto de intereses difícil de solucionar. A corto plazo, nuestro principal interés es promover los beneficiosdomésticos: penetración comercial, control de la inmigración, aumento de laayuda, obtención de materias primas (gas, petróleo). A largo plazo, nuestrointerés es el desarrollo de los países pobres.Ante esta situación, la respuesta actual de las principales agencias de coo peración internacional se basa en:·La elaboración de análisis institucionales de cada país, que suelen serde dos tipos:bien basados en indicadores cuantitativos comparables obien basados en estudios históricos de caso.·La elaboración de estrategias de gobernanza, que incluyen ideas sobrecuáles son las «buenas»instituciones, pero que no indican ningún compromiso concreto sobre cómo promoverlas —aparte de mencionar, normalmente, que se hará a través del «diálogo político»—.110NUEVA REVISTA 122·El compromiso unánime en laDeclaración de París de 2005 de«vincular la ayuda a resultados»,pero sin ningún indicador quepueda medir si se está llevando acabo o no.En mi opinión esto no sirve, pues losreceptores se dan cuenta perfectamente de que obtengan o no resultados, mejore o empeore la gobernanDe izquierda a derecha de la mesa se encuentran:Albrecht Stockmayer, David Booth, Pablo Bandeiraza, siempre van a obtener la mismayJan Vanheukelom.respuesta: más ayuda, a cambio denada, o a cambio de intereses del donante a corto plazo.AOD),Desde el punto de vista de la oferta de Ayuda Oficial al Desarrollo (la única solución posible consiste en conciliar nuestros intereses a corto ylargo plazo, tomando en cuenta los incentivos de los agentes que participanen la cooperación. Es decir, vincular de forma transparente y técnica laayuda a la consecución de resultados de desarrollo económico, social e institucional.En este sentido, existen dos casos de agencias que están ligando deforma transparente y técnica la cantidad de la ayuda a los análisis institucionales de tipo cuantitativocomparativo: el IDA(perteneciente al BancoMundial) y el MCC(organismo creado por la administración Bush en 2002).No obstante, ambos enfoques tienen un problema: no distinguen entre Estados y ciudadanos, y por lo tanto castigan con menos ayuda a los paísesmás pobres, que son los que normalmente tienen peores instituciones públicas.La respuesta por lo tanto debe consistir en vincular, de forma transparente y técnica, tanto la cantidad como la forma (herramientas) de la ayuda.111ABRIL 2009ENFOQUES Y EXPERIENCIAS PARA FOMENTAR LA BUENA GOBERNANZASe debe premiar y castigar (dar incentivos) a los gobernantes en función desu desempeño, sin por ello perjudicar a la población, que puede seguir reONGD) ycibiendo ayuda oficial a través de canales no gubernamentales (agencias de Naciones Unidas.EL ENFOQUE DE LA COMISIÓN EUROPEA EN LOS PAÍSES DE ÁFRICA, CARIBE Y PACÍFICO (por Jan Vanheukelom)El Consejo de Ministros de la UEaprobó en octubre de 2006 la denominada«Iniciativa de Gobernanza» para los países de África, el Caribe y el Pacífico(ACP), que se puso en marcha en 2007. Recientemente, la iniciativa ha sidoevaluada por los funcionarios de la Comisión a través de un documento detrabajo, por un panel de expertos externos contratados por la propia Comisión y por el Instituto belga de Políticas y Gestión del Desarrollo.El instrumento es parte del X Fondo de Desarrollo Europeo (20082012)ACP. De un presupuesto total de 22.600 millonesque financia a los países de euros, se separan 2.700 millones y se asignan al denominado «Tramo deIncentivo para la Gobernanza» (TIG). El mecanismo funciona de la siguientemanera:·La Comisión, en colaboración con los países miembro, elabora un «Perfil de Gobernanza» de cada país.·Se debaten las conclusiones de los perfiles con los gobiernos receptores y se les anima a elaborar un «Plan de Acción de Gobernanza» (PAG)que afronte los principales problemas de gobernanza detectados.·La Comisión evalúa los PAGen torno a tres criterios: relevancia, ambición y credibilidad.·Se asignan los 2.700 millones del «Tramo de Incentivo de la siguientePAG; unmanera: un 10% adicional a los países que han elaborado un 20% a los que tienen un PAGde alta calidad en al menos un criterio;PAGde alta calidad en todos los criterios;un 25% a los que tienen un un 30% a los que tienen un PAGde excepcional calidad en todos los cri112NUEVA REVISTA 122terios. Según las evaluaciones recientemente publicadas, los resultadoshasta ahora han sido los siguientes:Los «Perfiles de Gobernanza» son rigurosos, pero no evalúan las causas subyacentes a los problemas de débil gobernanza, ni incorporanlos diferentes puntos de vista existentes.Los «Planes de Acción de Gobernanza» suelen ser coherentes respecto a los perfiles, pero muchos de ellos carecen de actividades concretas, establecimiento de prioridades, indicadores, cronogramas ymedios de verificación y evaluación. Además, en general no hancontado con apenas participación de la sociedad civil en la identificación de reformas.El «Tramo de Incentivo para la Gobernanza» ha sido seleccionado deforma opaca, con criterios excesivamente políticos, y no supone unverdadero incentivo para mejorar la gobernanza, por la escasa cantidad total y la escasa diferencia entre los diferentes tramos.Por último, aparte de ejercicios de compartir y analizar conjuntamente información sobre gobernanza, la iniciativa no ha aumentadola coordinación de los donantes europeos.Las buenas noticias son que la propia Comisión propone recomendacionespara mejorar los problemas encontrados en la evaluación, a través de la elaboración de guías para el análisis de la gobernanza, una mayor inclusión dela sociedad civil, la preparación de un sistema de seguimiento y evaluaciónPAGy mayores fondos. Las malas noticias son la gran presión por de de los sembolsar ayuda, que tiende a impedir que se den verdaderos incentivos, yel escaso interés por conocer el impacto real de la iniciativa.A modo de conclusión, el ponente estima que la iniciativa sólo serácapaz de promover reformas efectivas si logra integrarse en los procesos dedemanda de buena gobernanza de los actores locales y es capaz de coordinarse con los otros donantes.113ABRIL 2009ENFOQUES Y EXPERIENCIAS PARA FOMENTAR LA BUENA GOBERNANZAEL ENFOQUE DE LOS BRITÁNICOS, SUECOS Y HOLANDESES(por David Booth)Hay actualmente un vacío importante en el pensamiento de las agencias ylos gobiernos donantes sobre cómo actuar frente a los países más pobres delplaneta. Desde hace años las declaraciones de alto nivel (Monterrey, Glenea gles, ParísAccra) intentan vincular un incremento del apoyo financiero global para estos países con una mejora de su gobernanza. Hay, además, varios intentos de vincular los desembolsos con metas específicas para cadapaís, como ha explicado el profesor Bandeira. Sin embargo, estos mecanismos de vinculación no llegan a funcionar bien: hay problemas de incentivos y de información asimétrica que son difíciles de superar; y, más importante, no es evidente que estos esfuerzos estén enfocando de la mejormanera los elementos claves del problema.Francamente, no sabemos cuáles son los elementos claves de una buenagobernanza para el desarrollo —es decir, los requisitos para conseguir el desarrollo en el típico contexto social y político de un país muy pobre—. Porlas experiencias recientes en Asia, sabemos que es sumamente importanteque el impulso para el desarrollo sea de origen interno, que haya algún tipode dinámica autóctona. Esto puede bien involucrar un proceso de cambio demediano plazo muy diferente de lo que han experimentado países comoSuecia, España o Chile.Reconociendo estos hechos y las barreras que típicamente se imponen alos intentos de promover la buena gobernanza por la vía establecida, algunas agencias han asumido como norma hacer un análisis del sistema depoder y de las tendencias de cambio de cada país como paso previo cuando están decidiendo cómo dirigir y diseñar su programa de apoyo. Los suecos lo empezaron hace tiempo (Power Analysis), los ingleses lo hacen desdeSGACA).2003 (Drivers of Change) y los holandes desde 2008 (Estas experiencias no han avanzado sin trabas, y sus resultados no hansido muy transformadores de las prácticas de estas agencias. Hay varios motivos, algunos ligados a la estructura de incentivos por parte de las agencias114NUEVA REVISTA 122mismas, otros de índole más bien intelectual. Desde el punto de vista de losincentivos, la presión por desembolsar ayuda que tienen los donantes hacemuy difícil vincular la ayuda a resultados de desarrollo o cambios institucionales. Llama la atención, por ejemplo, que los análisis de gobernanza que haDFID) en algunos países de América Latinahecho la cooperación inglesa (el ha tenido una ligazón mucho más directa con su práctica que en el caso desus países socios en África o Asia, debido principalmente a que en estos últimos los compromisos políticos en cuanto a cantidad de ayuda son muchomás elevados, y por lo tanto la presión por desembolsar más fuerte.Los motivos de tipo intelectual son dos. Uno es que los análisis son típicamente muy «macro»; es decir, abarcan todas las instituciones y todas las cuestiones del desarrollo político del país. Se está corrigiendo esta limitación haciendo estudios con un enfoque más estrecho (problemfocused analysis). Pero elotro factor limitante es que los análisis típicamente abarcan solamente un paísy son estudios rápidos, sin investigación primaria. En este sentido, han servidopara revelar una gran falta: la ausencia de estudios comparativos sistemáticossobre las formas de gobernanza enraizadas en las realidades nacionales y locales, con las que se podría contar para impulsar mejor su desarrollo.En lo que se refiere a África subsahariana, esto es precisamente el planteamiento inicial del «Africa Power and Politics Programme». Se trata de unconsorcio de seis organismos investigadores en varios continentes con unDFIDy de la cooperación irlandesa. Estamos busapoyo de cinco años del cando «instituciones que funcionan para los pobres»; es decir, formas de liderazgo y de gobierno que tienen efectos positivos y que son además capaces de enraizarse bien en las culturas políticas de esos países. Esto quieredecir, desde luego, tomar en serio la importancia que tiene la etnia y el parentesco en las sociedades de África, sin descontar los efectos importantesde la historia reciente y de la globalización.Lo que buscamos con estas investigaciones no va a resolver de inmediato los dilemas de la cooperación internacional frente a la mala gobernanza. Nuestro punto de partida es que creemos que los donantes tienen una115ABRIL 2009ENFOQUES Y EXPERIENCIAS PARA FOMENTAR LA BUENA GOBERNANZAinfluencia escasa sobre las reformas políticas de los países receptores deayuda, pero es importante que esta poca influencia sea adecuada, basadaen una mejor comprensión de su realidad política, económica, social y cultural. Esta es nuestra meta.EL ENFOQUE DE LA COOPERACIÓN TÉCNICA ALEMANA(por Albrecht Stockmayer)En su informe sectorial de 1994 el Banco Interamericano de Desarrollo destacó como tarea primordial para la modernización del Estado «incorporarlas reformas economicas, sociales y del Estado en una sola agenda de desarrollo integral, dentro de un marco de consolidación de los sistemas demoIDB, Modernization of the State, Washington, D.C,. September 1994,cráticos(Párrafo 5)».Quince años después, no sabemos todavía cómo hacer frente a estatarea, que ahora se denomina fortalecimiento de la buena gobernanza o gobernabilidad. No obstante, la consolidación del sistema democrático todavíaocupa un lugar prominente en la agenda de América Latina.Hay una mayoría que coincide que en América Latina el entorno institucional democrático es de baja calidad. Es decir, los parlamentos no cumplen con sus funciones esenciales de supervisar al poder ejecutivo y controlar la implementación del presupuesto; los gobiernos de cada nivel diseñanpolíticas públicas sin procesos transparentes de participación o consulta; lasleyes se adoptan sin tener en cuenta los gastos futuros; y la administracióngoza de una amplia discrecionalidad para ejecutar políticas públicas. Todoesto se debe a la ausencia de una institucionalidad estable, de una burocracia meritocrática y de un control judicial fuerte. La sociedad civil, las fuerzasvivas, no logran ejercer funciones adecuadas de control social. En resumen,las instituciones del ámbito público, en todos los niveles del Estado, tienenuna baja aceptación por parte de sus ciudadanos y una presencia muy débil,que contribuye a generar desigualdades y exclusiones, lo cual a su vez contribuye a fomentar conflictos políticos, incluso armados.116NUEVA REVISTA 122Toda esta letanía es de conocimiento común. No obstante, los cambiosno se dan. Casi siempre los organismos de la cooperación internacionalhan explicado las deficiencias de las reformas con la falta de voluntad política, a pesar de que dicha voluntad nunca ha preexistido en reformas similares.Hace más de diez años que conocemos los estudios sobre «Bom governo nos trópicos» de Judith Tendler, y de Merrilee S. Grindle sobre «Reformasaudaces» en América Latina. Conocemos también los logros sorprendentesde la sociedad civil de Bogotá, por ejemplo representado por el movimiento «Bogotá cómo vamos» una ciudad que a través de cuatro alcaldes ha logrado resultados contundentes desde finanzas públicas hasta el transportepúblico, y todo eso en un entorno de violencia y del hundimiento acelerado de los partidos políticos. Nos damos cuenta también que el Banco Central de Bolivia ha obtenido una tasa históricamente baja de inflación y porla tanto ha hecho desaparecer el mercado negro de divisas, todo duranteun periodo marcado de una inestabilidad cada vez mayor de las instituciones estatales y de un consenso social débil hacia no existente.Por otro lado, América Latina no es el blanco de atención de la políticaactual de los donantes. Las declaraciones de Roma, París, Accra, etc., focalizan la atención en África. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio tienen interés para algunas partes de América Central, pero no son relevantes parala mayoría de los Estados de América Latina.Con este entorno, ¿cuáles son o pueden ser los planteamientos de una organización de cooperación técnica, una organización que todavía sigue elcamino de asesoría directa de largo plazo, basado en un diálogo profundoy en un intercambio con base en valores culturales y políticas?Nuestra reacción a lo que ha ocurrido en la década pasada no se traduce en modelos y productos nuevos de buena gobernanza. Más bien en unosprincipios de asesoría, a saber: comprender la economía política (la distribución de poder y de recursos) a través de una análisis permanente en formade seguimiento de determinados procesos de cambio; facilitar respuestas 117ABRIL 2009ENFOQUES Y EXPERIENCIAS PARA FOMENTAR LA BUENA GOBERNANZAendógenas para el desarrollo de capacidades; y permitir y acompañar procesos de aprendizaje común.Un Estado más eficiente, pero fundamentalmente más democrático, es undesafío aún pendiente. Necesitamos profundizar en el conocimiento de losprocesos políticos y la forma en que las configuraciones políticas influyen dehecho en la toma transparente de decisiones, la calidad de las reformas, lagestión del proceso y la asunción de responsabilidades. Nuestro enfoque sebasa en tratar de aprovechar oportunidades de reforma para acompañarestos procesos.CONCLUSIONES (por Pablo Bandeira)Al término de las exposiciones tuvo lugar un turno de preguntas y comentarios en el que hubo un interesante debate, que resumimos separando aquellosaspectos sobre los que se estaba de acuerdo y aquellos sobre los que no.Aspectos en los que hubo consenso:·Debido a la presión por desembolsar ayuda, la ayuda oficial tiende aagravar los problemas de gobernanza de los Estados receptores deayuda.·Resolver este problema es realmente difícil debido a dos causas: la presión que ejerce la sociedad por dar más cantidad de ayuda, siendo lacalidad o la efectividad de ésta mucho menos demandada y difícil demedir; y el problema de la acción colectiva de los donantes, que supone que el esfuerzo de uno o pocos donantes tendrá poco impacto en elpaís receptor si el resto no le acompaña. Más aún, cuando están surgiendo nuevos donantes con criterios e intereses nuevos, como puedenser China, la India y Brasil.·La necesidad de comprender los procesos y causas políticas que estándetrás de los problemas de gobernanza de cada país, y de apoyar a losactores políticos domésticos que demandan reformas hacia una mejorgobernanza.118NUEVA REVISTA 122Aspectos en los que hubo discrepancias:·Hasta qué punto conocemos cuáles son las instituciones «buenas» parael desarrollo o, en qué consiste la «buena gobernanza». Dicho de otromodo, ¿existen instituciones universalmente «buenas» para el desarrollo?·La importancia de conocer la secuencia adecuada de las reformas necesarias. Nadie conoce bien la secuencia adecuada, pero el debate consiste en si esto es relevante o no.·¿Pueden los donantes fomentar la buena gobernanza? Algunos piensanque, debido a los problemas mencionados, no es posible. Otros creenIDA, el MCCy la CEsonque, aunque los esfuerzos de agencias como el aún demasiado tímidos, están encaminados en la correcta dirección. Noobstante, para que estos enfoques supongan un verdadero incentivo eimpulsen las reformas adecuadas, es necesario que la sociedad civil delos países donantes cambien su presión por más ayuda, por una presión por una mayor efectividad y responsabilidad de la ayuda. 119ABRIL 2009ENFOQUES Y EXPERIENCIAS PARA FOMENTAR LA BUENA GOBERNANZA