Chile y el semipresidencialismo

Chile y el semipresidencialismo

La crisis política en Chile

La situación de Chile es un escenario complejo dónde hay que democratizar aún más las instituciones, el sistema electoral no representa correctamente a la ciudadanía y ésta no ve en la política trasparencia y calidad.

Eduardo Verdugo

Nueva Revista 122 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

Difusiones y Promociones Editoriales, S.L.

Nueva Revista de Política, Cultura y Arte, All rights reserved

document/pdf

es

text

Chile y el semipresidencialismoEDUARDOVERDUGOANALISTAPOLÍTICOYECONÓMICOEl sistema político chileno está enfrentado a una crisis de confianza y credibilidad en sus instituciones. Una profunda grieta acrecentada por la falta derepresentatividad de la política actual. Un escenario complejo, donde todosconcuerdan que es necesario democratizar aún más las instituciones y dondeel perfeccionamiento institucional pasaría necesariamente por una refundación constitucional que derogue la carta de 1980.Sin embargo, todo debate para reformar la Constitución parece estérilante la coyuntura de nuestro país. Las mayorías parlamentarias no han sidosuficientes para desbloquear el entramado constitucional dejado por la dictadura. Los herederos políticos del régimen militar en el Congreso se amparan en una Constitución que no representaría a la sociedad.El sistema electoral parlamentario es binominal e impide una correctarepresentación de la ciudadanía, ya que exige que una lista (con dos candidatos) deba doblar en votos a la segunda para elegir los dos parlamentarios, mientras que a la segunda lista sólo le basta evitar dicho doblaje paraelegir uno de los dos cupos. De esta manera, en diecinueve años de democracia, la oposición con tan sólo el 30% de los votos obtiene entre el 45% y50% de ambas cámaras.Además, existe un entramado de quorumscualificados impuesto por laConstitución para impedir cualquier reforma de rango constitucional. Mayorías imposibles de alcanzar por los efectos del sistema electoral y su representación ficticia en el Parlamento. Se necesita una mayoría de 35 para laaprobación, modificación o derogación de las normas legales que interpreten preceptos constitucionales y 47 para la aprobación, modificación o deCPCH).rogación de las leyes orgánicas constitucionales (art. 63, 93ABRIL 2009Ciertamente, estos cerrojos convierten la Constitución en un papel infranqueable. Los bloqueos ya institucionalizados no dejan ejercer el gobierno y,frente a los nuevos requerimientos de la sociedad chilena, aletarga las respuestas e incluso los deja sin solución.Con los bloqueos políticos nacen los bloqueos temáticos y con ellos, la simpleza y trivialidad del debate político. Se desprestigia la política, nace la apatíasobre ella y la desconfianza sobre los que la ejercen, síntomas de un sistemaque necesita reformas profundas y donde el régimen constitucional no responde y además entorpece.Desde esta perspectiva, el ejercicio de la política ya no es visto como unejemplo de servicio altruista. La ciudadanía ve en los políticos y en la política una «caja negra», nada transparente y donde no llegan los mejores, sinoaquellos que sólo son parte de las estructuras políticas, económicas y sociales del país.No obstante, la Constitución no es la única responsable de la degradación de la política, pues existe una segunda institución involucrada y vulnerada también por la Constitución. Es el sistema presidencialista chileno, quecon características de «cesarismo democrático» ha dado claras señales de sudebilidad en dos periodos cruciales de nuestra historia. Primero en la Revolución de 1891 que terminó en una guerra civil y luego con la crisis democrática de 1973 que dio paso al nefasto golpe militar del 11 de septiembre.LA CRISIS DE LA POLÍTICA Y EL PRESIDENCIALISMOEn Chile el presidencialismo ha jugado un rol predominante en la construcción del Estado, ayudando a mantener la identidad, la continuidad y la integración de la sociedad, pero como bien nos dice el constitucionalista Hum1berto Nogueira, al depositar la jefatura de Estado y de Gobierno en una solapersona se genera una alta concentración del poder, que concebido en sistemas democráticos con pluripartidismo, como el chileno, termina con unjuego de suma cero, donde el ganador de las elecciones presidenciales concentra todo el poder en sus manos.94NUEVA REVISTA 122EDUARDO VERDUGOEl presidente tiene un cheque enLa ciudadanía ve en los políticosblanco para desarrollar su proyectode gobierno personal, donde el proy en la política una «caja negra»grama presentado al electorado senada transparente y donde no lledesvanece fácilmente, no existiendogan los mejores, sino aquellos quemecanismos institucionales para exisólo son parte de las estructurasgir su cumplimiento.políticas, económicas y sociales del país.Se le exige al régimen presidencialista que exista una sola persona conel rol de jefe de Estado, símbolo de laintegración nacional y de la estabilidad institucional, y, por otra parte, serconductor de la política contingente que representa sólo a un sector. Situación que sería imposible de cumplir, pues algunos harán prevalecer su rolde jefe de Estado en perjuicio para la conducción de la política contingenteo viceversa, deteriorando su rol de jefe de Estado integrador y símbolo dela unidad y continuidad nacional.Pero, además, la realidad política nacional demuestra deficiencias de constitucionalidad con una representación política distorsionada. Se ha vigorizado el presidencialismo como principal legislador al tener facultades legislativas y administrativas, arrojando una crisis en la representatividad por ladebilidad del Parlamento como legislador. Asimismo, este órgano de debatese ha excedido dentro de sus atribuciones, usando su distorsionada representación para imponerse en minorías de bloqueo parlamentarias.No obstante, en 2005 tras un largo debate político, se consensuaron modificaciones en la Constitución, que intentaban destrabar los procesos legislativos y el control del ejecutivo, pero terminaron bloqueando aún más el sistema, al dar paso a más negociaciones sepultando el debate parlamentario.Se construyó una política sin soluciones y sin salida al sistema de bloqueo.En esta estructura, los partidos políticos que deben tener una injerenciaen el debate y por esencia deben encauzarlo y representarlo, no hacen sutrabajo. Los roles del presidencialismo se van desvaneciendo y terminan por95ABRIL 2009CHILE Y EL SEMIPRESIDENCIALISMOconvertirse en técnicas de distribución de competencias, donde se facilita lasconductas de rigidez y de irresponsabilidad de los actores políticos, no segenera un medio adecuado para las tendencias al compromiso y la negociación responsable.Los partidos políticos que apoyaron al candidato presidencial se van distanciando del presidente para evitar el desgaste político de la acción gubernamental al acercarse la próxima elección parlamentaria. Mientras que laoposición puede extremar su polarización y acción demagógica, teniendoclaro que nada hará cambiar su situación institucional durante el mandatopresidencial en curso; desarrollando una acción obstruccionista en el Parlamento, que muchas veces produce un juego de suma cero. Esto no favorece las relaciones de cooperación entre el Gobierno y el Parlamento, especialmente si existen partidos organizados y disciplinados en la oposición eindisciplinados en el Gobierno.Desde esta perspectiva, el presidencialismo no puede solucionar el bloqueo institucional, salvo que se diese una destitución presidencial por acusación constitucional, lo que requiere configurar las causas jurídicas constitucionales y las mayorías calificadas necesarias para dicho proceso, muydifíciles de alcanzar.Como consecuencia de este escenario político, los partidos chilenos tienen hoy una orientación electoralista y clientelar, pragmática y populista, sinun desarrollo programático serio, ya que su fin es ganar elecciones, pero noel asumir una función responsable de gobierno alternativo en forma institucionalizada.2, Chile estaría frente a uno de los graves defectos delSiguiendo a Lipjhartpresidencialismo que es la construcción de democracias mayoritarias por encima de las consensuales. Las democracias consensuales son aquellas que enfatizan el ideal democrático en la búsqueda de la participación del mayornúmero de actores políticos; por el contrario, las democracias mayoritariasbuscan que los que gobiernen sólo sean apoyados por la mayoría. En un estudio comparado, Lipjhart señala que hay una mayor eficacia y rendimiento96NUEVA REVISTA 122EDUARDO VERDUGOen las democracias consociativas, resLas democracias consensuales sonpecto a las mayoritarias, ya que existiaquellas que enfatizan el ideal dería una mayor disposición hacia la momocrático en la búsqueda de la parderación y serenidad del régimenticipación del mayor número de acdemocrático.tores políticos; por el contrario, lasPero en el caso chileno, esta estademocracias mayoritarias buscanbilidad y moderación se ha transforque los que gobiernen sólo seanmado en un status quopor la negoapoyados por la mayoría.ciación generada en los bloqueos,creando una democracia falsamenteconsensuada, basada en una democracia de las minorías.3, pues la eficacia real y deEsta diferencia teórica la remarca Pasquinomocrática de las democracias consensuales tiene diferentes márgenes dedesarrollo, que sólo serían manifestaciones de gobiernos divididos por lainoperancia de gestionar un proyecto propio de gobierno y que es el dela mayoría.4En esta misma discusión Tsebelisofrece un nuevo argumento que establecería lo beneficioso de una u otra democracia, según plantea Lipjhart. ParaTsebelis, el punto central son los denominados veto playerso la construcciónde actores políticos con poder de veto en el juego democrático. Estos actores son necesariamente consultados para que no ejerzan su poder de veto eincluso pueden diferenciarse según su tipo, sea institucional o partidario.Institucionalmente existirían tres tipos de veto playersque son el presidente, el Senado y la Cámara, además de los partidos políticos en sus estructuras internas. Es por ello que, al existir un número elevado de veto players,esmuy probable que el sistema político no consiga ir más allá del status quo.Chile tendría estas características, con muchos veto playersinstitucionalesy partidarios, que no dejan gobernar y han estancado la democracia. El sistema político tendría un gobierno dividido como definiría Pasquino, dondeel presidente de una mayoría estaría supeditado a la decisión de la minoría.97ABRIL 2009CHILE Y EL SEMIPRESIDENCIALISMOEl efecto más grave del gobierno dividido sería que el Presidente no escapaz de ejercer el mandato de los electores, lo que llevaría al inmovilismo yla desilusión frente a su gobierno y de la misma democracia, con el resultadode la desafección y la desconfianza en relación misma con las instituciones.EL SEMIPRESIDENCIALISMO: UNA REFUNDACIÓNDEL SISTEMA POLÍTICOSiguiendo el diagnóstico efectuado por Nogueira, necesariamente debemosreflexionar sobre otras opciones de regímenes democráticos que mantienenla tradicional figura presidencial, pero con un esquema institucional menosrígido o más flexible, capaces de tener una relación de colaboración y armonía entre el gobierno y la mayoría parlamentaria.La propuesta ya estudiada desde la década de los ochenta por el «Grupo5es optar por el régimen semipresidencial, que tiene la caracterísde los 24»tica de ser un régimen político democrático representativo de separación flexible de poderes con un Ejecutivo dualista, siendo uno de sus órganos eljefe de Estado, un presidente de la Repúblicaelegido por sufragio universalque tiene un conjunto de atribuciones de moderación y arbitraje político queson ejercidos sin refrendo ministerial, y el otro órgano es el Gobierno, dirigido por un primer ministro,el cual tiene la responsabilidad de realizar el programa de gobierno, conduciendo el gabinete ministerial, que debe contarcon el apoyo o tolerancia política de la mayoría parlamentaria, la cual puededestituirlo a través de un voto de censura, que puede adquirir la modalidadde voto de desconfianza constructivo.Un régimen semipresidencial se convierte en la opción válida para laconstrucción de gobiernos más fuertes y dotados de mayor eficiencia y eficacia. La concentración del poder en el presidente sin mayoría parlamentaria, como ocurre a menudo en el régimen presidencialista, constituye comparativamente el Gobierno más débil y menos eficiente.El punto central del régimen semipresidencial es una buena técnica de limitación de atribuciones entre el presidente de la República y el Gobierno98NUEVA REVISTA 122EDUARDO VERDUGOconducido por el primer ministro,El punto central del régimen semipara evitar una posible fuente de conpresidencial es una buena técnicaflictos, y si éste se produce, el sistemade limitación de atribuciones entrenormativo ofrece una solución jurídicael presidente de la República y elclara y arbitrajes políticos adecuados.Gobierno conducido por el primerSegún Nogueira, el atractivo deministro, para evitar una posibleesta modalidad de gobierno estáfuente de conflictos.dada por el hecho de una fórmulainstitucional, que dentro de un régimen constitucional democrático, mantiene la institución de un presidente de la República electo directamentepor la ciudadanía, que es jefe de Estado y dispone de atribuciones políticas y gubernativas importantes, además de potestades de regulación y arbitraje del juego político,posibilitando la conducción y orientación del gobierno en la hipótesis de que, además de ser electo por la mayoría delcuerpo político de la sociedad, tiene una mayoría parlamentaria que lo reconozca también como su líder.El régimen de gobierno se comportaría como un régimen presidencial,donde el presidente conduce el Gobierno dentro de un sistema institucional más equilibrado y con controles y resguardos institucionales, que encaso de crisis son más efectivos.El semipresidencialismo tiene como fortaleza y característica el ser un sistema híbrido y donde las fórmulas propuestas son amplias. Bajo esta perspectiva, el profesor Nogueira enumera cuáles son las fortalezas que el semipresidencialismo tiene frente a la crisis institucional que se ha desarrolladoen Chile:El semipresidencialismo tiene la ventaja institucional de ser flexible ysiempre posibilita el funcionamiento del régimen democrático con un Gobierno que sea expresión de la mayoría parlamentaria; faculta la superación dentro del régimen institucional democrático de todas las hipótesis de conflicto institucional insuperables dentro del presidencialismo y99ABRIL 2009CHILE Y EL SEMIPRESIDENCIALISMOdesarrolla una pedagogía para los liderazgos políticos de poder limitadoy controlado, lo que constituye una contribución significativa a un cambiode cultura política.Asimismo, el semipresidencialismo fortalece política e institucionalmente al Parlamento o Congreso Nacional, reequilibrando el sistema institucional y puede funcionar con un sistema unicameral o bicameral como ocurreen la práctica; vigoriza el rol jugado por el sistema de partidos políticos,como asimismo induce al desarrollo de partidos más programáticos y menospragmático electoralistas, tendiendo finalmente a una mayor propensión agobiernos que tomen decisiones efectivas, representativas y que expresenuna mayor satisfacción en la ciudadanía, comparado con los regímenes presidencialistas.Sin duda, el gobierno semipresidencial presenta ventajas comparativaspara una toma efectiva de decisiones gubernamentales y con una mayor satisfacción ciudadana por las decisiones adoptadas, ya sea en la hipótesis degobierno unificado o dividido, ya que el gobierno siempre opera en armonía con la voluntad ciudadana expresada en la elección parlamentaria, que esel órgano más representativo del cuerpo político de la sociedad, el que incluye la representación de los diversos sectores políticos de la sociedad enforma más o menos fidedigna y proporcionada.En este sentido, se remarca las facilidades del semipresidencialismo porser un sistema basado en el powersharing (poder participativo)y no en laseparación de poderes, en donde lo primero que debe distinguirse es queel presidente de la República tiene funciones y atribuciones autónomas ocon referendo gubernamental, como también hay atribuciones que sólopuede ejercer el primer ministro como jefe del Gobierno.Este poder participativo termina dando el equilibrio necesario para unabuena ejecución de la democracia. Una clara salida a la crisis que hoy vivela democracia chilena y la latinoamericana en general y que se transformaen un reto refundacional de las nuevas Repúblicas Latinoamericanas delXXI. siglo 100NUEVA REVISTA 122EDUARDO VERDUGONOTAS1Nogueira, Humberto. «Informe a la comisión especial de modernización del régimen político chileno sobre perfeccionamiento del sistema constitucional, con especial énfasis en eltipo de gobierno», Revista de Estudios Constitucionales, Universidad de Talca. Núm. 22008,noviembre 2008.2Lijphart, Arend. Las democracias contemporáneas. Ariel, Barcelona, 1987, pp. 8182.3Pasquino, Gianfranco. Sistemas políticos comparados. Bononiae Libris, Buenos Aires, Argentina, 2004, pp. 1823.4Tsbelis, George. Jugadorescon veto. Cómo funcionan las instituciones políticas. Fondo de Cultura Económica, México, 2006. Versión original Veto Players: How Political Institutions Work(Princeton: Princeton University Press, 2002.5El «Grupo de los 24», fue una agrupación denominada Grupo de Estudios Constitucionales yque estaba formada por 24 destacados constitucionalistas opositores al régimen militar.101ABRIL 2009CHILE Y EL SEMIPRESIDENCIALISMO