Bosnia y Herzegovina: Un caso de fortalecimiento institucional «desde arriba»

Bosnia y Herzegovina: Un caso de fortalecimiento institucional «desde arriba»

Fortalecimiento institucional

El caso de Bosnia y Herzegovina considerado de ejemplar porque la cultura política no es equiparable a otros países que accedieron a su independencia desde el final de la II Guerra Mundial.

José Ramón García

Nueva Revista 122 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

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Bosnia y Herzegovina: Un caso de fortalecimientoinstitucional «desde arriba»JOSÉRAMÓNGARCÍADIPLOMÁTICOLa situación de posguerra en Bosnia y Herzegovina provocó un reto inéditoal que la comunidad internacional tenía que hacer frente de una maneranovedosa. La implicación del conjunto de la sociedad internacional en esteconflicto y la existencia de una clara voluntad política de todos los grandesUE, permitió que se explorasen fórmulas ignotaspaíses, y sobre todo de la en el fortalecimiento institucional, aunque con la lógica duda de su correcto funcionamiento.Un diseño «macro», de fortalecimiento de todo el sistema amparado enunos poderes casi omnímodos, en el que el reformador es la cabeza del gobierno y del poder legislativo, y en el que unos funcionarios internacionalesajenos a los intereses grupales pueden asistirle en su labor, sin empezardesde abajo o en áreas concretas con muchas inercias creadas y ademáscontando con autonomía financiera. ¡Qué situación tan ideal! Pues bien, estoes lo que ha estado ocurriendo en Bosnia y Herzegovina desde la posguerra y el establecimiento de la Oficina del Alto Representante (OAR) en elanexo 10 de los Acuerdos de Dayton, y el resultado, como mínimo, es ambivalente y sujeto a muy diversa controversia.Las coordenadas históricas y políticas además son ineludibles para entenderel porqué de este necesario fortalecimiento desde arriba, ya que el más clásicoenfoque de cooperación por medio de programas concretos ha tenido que esperar a que la situación se normalizase dentro de Bosnia y Herzegovina, 153ABRIL 2009aunque es el acompañamiento micro imprescindible para el desarrollo de estatarea a nivel macro.Sin embargo también es un caso ejemplar, porque la cultura política deBosnia y Herzegovina no es equiparable a otros países que acceden a laindependencia desde el final de la II Guerra Mundial y en las que muchascooperantes e instituciones realizan sus acciones de fortalecimiento instituBiH) arranca de un punto de partida mejor acional. Bosnia y Herzegovina (priori. Desde su conquista en el siglo XIVpor el Imperio Otomano, está bajola administración de uno de los imperios más poderosos de la tierra. Su inXIXal Imperio AustroHúngaro vertebra toda la Adcorporación en el siglo ministración con señales evidentes que todavía hoy son manifiestas, y queademás llevan parejas concepciones políticas, administrativas y jurídicas,como por ejemplo el registro de la propiedad o Grunt, una de las instituciones básicas en una sociedad de derecho, que ya quisieran otros países quese asoman al fortalecimiento institucional. Estos factores posibilitan que BiHsea considerado como un país del ámbito occidental. La Yugoslavia quesurge tras la I Guerra Mundial, y sobre todo la comunista de Tito, dotan deun corpus político y jurídico a BiHque le permite funcionar hasta los añosochenta. Pero la llegada de la tercera Guerra de los Balcanes, de 1991 a1995, con la concurrencia de factores nacionalistas y fundamentalismos religiosos, quería reinventarlo todo. Nada de lo anterior podía valer, y la guerra se encargó de demostrar cuál era el ánimo refundador de los contendientes.Sólo el acuerdo de Dayton permitió una recuperación de las instituciones, pero quedaron enmarañadas de tal manera, y con una desconfianzatal, que necesitaban del concurso de la comunidad internacional en su conjunto. La propia comunidad internacional se aprestó a crear un moderno sistema de refuerzo y fortalecimiento institucional, con la clara intención de cerrar las heridas de la guerra, y crear un estado viable, multiétnico y pacífico.OAR) en su anexo 10,Para ello se creó la Oficina del Alto Representante (como hemos citado. Vista la notable resistencia por parte de las autoridades154NUEVA REVISTA 122JOSÉ RAMÓN GARCÍAlocales a esos nobles intereses de la coEs un caso ejemplar, porque la cultumunidad internacional, y ante la persra política de Bosnia y Herzegovinapectiva de que todo el esfuerzo finanno es equiparable a otros países queciero y jurídico desplegado pudieraacceden a la independencia desdemalograrse, en la Conferencia de Bonnel final de la II Guerra Mundial.de 1997 se instituyeron los «Poderes deBonn», que permitían al Alto Representante, con la legitimidad de NacionesPICSB(Peace Implementation Council SteeringUnidas, y con la asistencia del Board), que reúne a los grandes países miembros permanentes del Consejode la ONUmenos China y a muchos de la UE, Japón, Canadá y Turquía enrepresentación de la Conferencia Islámica, tomar todo tipo de decisiones pararemover los obstáculos para la consecución de la paz y el fortalecimientodel Estado.Y sin embargo, con todo el esfuerzo internacional, en el que se estima queha participado un número estimable de funcionarios y cooperantes internacionales y en el que se ha gastado la mayor cantidad de ayuda financiera internacional otorgada a un solo país, como reconoce el Banco Mundial en su inforBiH, no ha producido el resultado espectacular que cabíame de 2007 sobre esperar a tan lograda concepción de ingeniería política. A esto hay que unir lapresencia de la OTANy EUFORencargadas de la seguridad de BiH, que ha permitido que BiHno gaste dinero público en estos importantes capítulos del presupuesto. ¿A qué es debido?La arquitectura de toda la OARobedece a dos factores muy marcados:de una parte, la estructura interna de BiHque surge de los acuerdos deDaytonParís y, de otra parte, de la decisión de la comunidad internacioOAR. No hay que olvidar que los Acuerdos de Dayton fuenal de crear la ron un compromiso suscrito por todas las partes en conflicto con la presión de la comunidad internacional liderada por Estados Unidos, Franciay Naciones Unidas, y se creó un entramado institucional muy complejopara intentar favorecer el equilibrio entre los contendientes de una guerra155ABRIL 2009BOSNIA Y HERZEGOVINA: UN CASO DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL...que no terminó y en la que todos se sentían perdedores una vez que seconquistó la paz.En breve, en estos acuerdos se engloba a cada etnia (término que incomprensiblemente recoge Dayton) en una entidad, por una parte RepúblicaRS), que aglutina a los bosnioserbios, y de otra parte la federaciónSrpska (que engloba a los bosniacos y a los bosniocroatas. Ésta a su vez se divideen diez cantones, con sus propios gobiernos y parlamentos. También existeun territorio autónomo, llamado Distrito de Brcko, en el que conviven las tresetnias.Cada entidad tiene su legislativo, ejecutivo y judicial con su propio sistema de fuentes jurídicas separadas, así como su presupuesto. No sueleexistir cooperación; a veces, ni tan siquiera diálogo entre estas entidades,OAR. Cada programa de fortalecimiento institusólo el propugnado por la cional que se desarrolla en estas Entidades, debe proponerse por igual a lasdos y respetar las peculiaridades de cada sistema. Normalmente, RSse hanegado a participar en muchas de estas iniciativas, dado que le suponía unamerma de margen de autoridad para sus políticos, pero las dificultades enla federación tampoco han sido menores, sobre todo en ciudades comoMostar, en la que la paridad entre bosniacos y bosniocroatas lleva a la parálisis. Tampoco hay que creer que las etnias responden a monolíticas ycoordinadas acciones políticas, ya que la oposición de la oposición a veceses más irracional que la que plantean los partidos y líderes de los otros grupos étnicos.Las instituciones comunes para toda BiHhablan de la dificultad del fortalecimiento institucional «desde arriba». El ejecutivo tiene muy pocas atribuciones. Tiene un magro presupuesto. No tiene capacidad para imponersus acciones legislativas al conjunto de BiH. De una parte, está la presidencia rotatoria, y por otra el Consejo de Ministros. En él se hallan representados todos los partidos políticos que se reparten carteras en un frágil equilibrio, el primer ministro es un primus inter paresy hasta el año pasado, nopodía ni siquiera convocar el Consejo de Ministros, aspecto este que solucionó156NUEVA REVISTA 122JOSÉ RAMÓN GARCÍAde una forma práctica el OAR, creandoSólo el acuerdo de Dayton permitióuna ley de Consejo de Ministros en launa recuperación de las institucioque se recogía la obligatoriedad denes, pero quedaron enmarañadasasistencia y de que tuviera una periode tal manera que necesitaban delcidad semanal.concurso de la comunidad internaNo obstante todas las dificultades,cional en su conjunto.el resumen de la intervención de laOARes el de un auténtico y posiblefortalecimiento desde arriba. Para elloha desarrollado una estructura que tiende a la prudencia no sólo por convencimiento sino porque la situación política es siempre un frágil equilibrio.AR) es asesorado por el PICen Sarajevo, donde reEl Alto Representante (pasa y sopesa la actualidad con los distintos embajadores. Esta reunión también sirve para que todos los países utilicen sus influencias en la implementación de las decisiones colegiadas que se toman entre el ARy el PICSB. Atodo esto se suma una unidad de Reforma del Sector Público, otra de Economía, un Departamento legal que pone exquisito cuidado en plasmar losfrágiles acuerdos políticos y su inserción en el marco internacional y nacional, y un Departamento político que se encarga de intentar sumar voluntades en un ambiente complejo y hostil. La OARes un contrapeso político aunas instituciones locales en donde es complicado apreciar la separación depoderes. Y todo ello con la autonomía financiera y administrativa proporcionada por los donantes internacionales. Además se encarga de supervisar la ayuda internacional a BiHpara evitar duplicidades o diseños engañosos de la misma.Tiene innumerables críticos que abarcan desde los políticos locales,biempensantes cooperantes y funcionarios internacionales, que hablan delos poderes casi feudales de la OAR. Para los políticos locales, sobre todoporque ha supuesto una eficaz cortapisa a muchas de sus pretensiones.Son políticos, por lo general y con excepciones, refractarios al consenso,y éste es el campo minado en el que trabaja la OAR. Muchos de los 157ABRIL 2009BOSNIA Y HERZEGOVINA: UN CASO DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL...cooperantes lo critican por ser una institución que está en manos de altosfuncionarios internacionales y diplomáticos profesionales, lo que indudablemente se traduce en unos métodos de trabajo que a veces les son ajenos.A los biempensantes funcionarios internacionales y observadores ocaBiHles parece que no es un país soberano por contar con lasionales de OARy que es precisamente esta institución la que crea la parálisis políticadel país. Esta oficina produce la legislación moderna y las instituciones,banco central incluido, que funcionan en el país. Por no hablar de los másprosaicos de sistematización de jurisprudencia, unificación de doctrina judicial, gobierno de los jueces, agencias de protección de datos, gestiónIVA, etc.del Por ello, no es de extrañar que el ciudadano medio de Bosnia, muchomás el urbano que rural, confíe en la OARpara que solucione sus problemas cotidianos y ponga freno a los excesos nacionalistas, permitiendo queBiHevolucione. Cuando los bosnios critican a la OARno lo hacen por la«falta de soberanía», sino porque «pierde demasiado tiempo» negociandocon los partidos locales. La OARsiempre quiere acuerdos de consenso entreentidades y partidos políticos. Por ejemplo, la famosa reforma de la policíade BiH, ha estado rondando por Bosnia durante al menos diez años porque se ha intentado todo para poner de acuerdo a los partidos políticos.La OARha utilizado desde maratonianas reuniones, hasta presiones de nofirmar el Acuerdo de Estabilización con Europa, e incluso el uso de los «poderes de Bonn», para remover a los políticos que obstaculizaban el proceso, y al final la montaña dio a luz al ratón. Una reforma de la policía nominal e inservible. Por fortuna en otros aspectos legislativos la OARha sidomás eficaz para satisfacción de los ciudadanos bosnios que no viven de lapolítica.Pero el sistema tiende a agotarse, y los bosnios, los políticos locales y elcansancio financiero de la comunidad internacional, junto a la geopolítica deOARlos Balcanes, el nuevo papel de Rusia y Kosovo, han querido cerrar la 158NUEVA REVISTA 122JOSÉ RAMÓN GARCÍAy convertirlo en el EUSR, el RepresenNo es de extrañar que el ciudadanotante Especial de la Unión Europea,OARsin los poderes de Bonn.medio de Bosnia confíe en la para que solucione sus problemasClaro que se han tomado distintasPICsobre la fechadecisiones en el cotidianos y ponga freno a los excepara cerrar la OAR, y hasta el momensos nacionalistas, permitiendo queto todo ha fracasado, desde el 30 deel país evolucione.junio de 2007, febrero 2008 y junio2008. La mayoría de los partidos deBiHprefieren que se quede, ya que el conjunto de su obra ha posibilitadoun despegue de BiH. Como comentaba un colega egipcio sobre nuestra acBiH, «la OARproducía más reformas en un añotitud hacia las reformas de que en su país en un decenio».A modo de conclusión podemos afirmar que en un ambiente tan difícilel fortalecimiento desde arriba ha funcionado correctamente en BiHdadoslos enormes problemas a los que se ha tenido que hacer frente, ya que realmente la capacidad de la OARde poder imponer sus decisiones no era tanreal. Si no ha hecho más, ni más deprisa, es porque no se ha podido; quienafirme lo contrario sólo conoce las rosas y no las espinas de los Balcanes.La sucesión de distintos Altos Representantes, da idea de lo arduo de latarea. Pero cuando algún estudioso repase todos los documentos de su actuación, número de leyes, desde el decretar una matrícula uniforme paratodos los bosnios, a los acuerdos que facilitan el retorno, se verá que estefortalecimiento desde arriba, con todos sus errores, produce mucho más beneficios que perjuicios, y enseña que hay un camino para el desarrollo enlas sociedades postbélicas.Tal vez sea cierto que ocupan un espacio político, que es precisamente el del centro, el del ciudadano razonable, evitando que la sociedadocupe este centro político. Pero el temor a que los partidos radicales y susmaquinarias, que sirven intereses que no son de conjunto y que sólo entienden su fuerza, fagocitasen este espacio político es real, y no por ello159ABRIL 2009BOSNIA Y HERZEGOVINA: UN CASO DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL...el consenso estaría servido, sino al contrario, siempre se usaría la mayorfuerza política sobre el adversario, factor este que, por ejemplo. es el queBiH.subyace a todos los fracasos de reforma constitucional en Por eso, y no porque la comunidad internacional tienda a recrearse enperseverar en sus errores, es por lo que esta solución se recomienda paraotros escenarios que necesitan de una reconstrucción y un fortalecimientoinstitucional que pase por un acuerdo entre facciones políticas cuandoéstas prefieren sumir en el caos a sus sociedades, dado que la modernidad,el desarrollo y la estabilidad y normalidad políticas son el mayor de susenemigos. 160NUEVA REVISTA 122JOSÉ RAMÓN GARCÍA