El principio constitucional de cooperación Estado-Iglesias

El principio constitucional de cooperación Estado-Iglesias

Política y religión

De cómo la Iglesia y la política se influyeron mutuamente en la historia de España del s.XX, la tensión generada entre el poder y los grupos religiosos.

Rafael Navarro-Valls

Nueva Revista 118 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

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POLÍTICA Y RELIGIÓNEl principio constitucionaldecooperación EstadoIglesiasRAFAELNAVARROVALLSCATEDRÁTICODEDERECHOECLESIÁSTICODELESTADOPARADOJAREPUBLICANAYSIMBIOSISToda institución jurídicadescubre enseguida unFRANQUISTAproceso de decantaciónhistórica que culmina en la fase temporal que pretende estudiarse. A suvez, España no es una mónada insolidaria en un universo cerrado. Alcontrario, está continuamente presionada por el contexto social interno y externo. Historia interna y derecho comparado: he ahí dos factores a tener muy en cuenta a la hora de indagar en cualquier fenómenojurídico, también en el marco de la libertad religiosa, en especial en el1principio de cooperación entre EstadoIglesias. De ahí la necesidad deindagar en ambas coordenadas. Comencemos con la primera.Prescindiendo de etapas históricas más lejanas, salta a la vista que losprotagonistas de la transición histórica y el turnismo posterior entre losgrandes partidos intentaron superar dos cosas. Podríamos llamarlas la«paradoja republicana» y la «simbiosis franquista».Respecto a lo primero, no hay duda de que existió algo anómalo enla política antirreligiosa de la II República. El clero no era fascista, aunque sí mayoritariamente conservador. Tampoco los campesinos eran anticlericales, a pesar de la descristianización de las masas obreras. Losciudadanos católicos, por influencia de la CEDA, se sometieron a la le gislación republicana. La propia Iglesia no participó en la rebelión militar del 36. Si posteriormente amplios sectores eclesiásticos apoyarona los insurrectos fue, como observa Paul Johnson, «más el resultado queNUEVA REVISTA 118 · JULIOSEPTIEMBRE 2008[ 67]Rafael NavarroValls2la causa de la violencia ejercida contra ellos». Sin embargo, aparte de losmiles de asesinatos de las legislaturas y gobiernos republicanos, especialmente al inicio y al final de la República, es claro que desde el poder sehacían esfuerzos más que notables para reducir una influencia social dela Iglesia católica que consideraban excesiva e incompatible con un Es3tado democrático y laico. No aceptaron el hecho incontrovertible de lagran importancia de la Iglesia en la estructuración social de España enaquel momento, ni se inclinaron por una legislación moderada que conciliara la influencia eclesiástica con un sistema democrático y que atrajera a la jerarquía eclesiástica hacia la causa republicana.Respecto a lo que he denominado antes la «simbiosis franquista» merefiero a que a lo largo de la guerra, y en cierta medida por la acción delcardenal Gomá, el general Franco tomó la decisión de configurar un Estado español «nacional y católico». Ahora bien, como en él se encarnaban todos los poderes del Estado, y algunos sectores políticos, comoSerrano Suñer, buscaban la vía del «fascismo español», la deriva autoritaria del Gobierno de España no hizo posible el reconocimiento de dere chos de la persona como la libre sindicación, la libertad de asociacióno el derecho a la libertad religiosa. Sin embargo, la dura represión política del nuevo Estado se suavizó, de algún modo, por intervencionesdirectas de las autoridades eclesiásticas. Como ha demostrado Orti Car4cel, muchos obispos, el encargado de negocios Antoniutti y el nuncioCicognani solicitaron indultos ante las autoridades franquistas. Destacó el obispo de Ávila, Santos Moro, que a pesar de haber perdido doshermanos asesinados por los republicanos tuvo una valiente intervención denunciando las venganzas de los nacionales. Lo que no se logrófue la deseada amnistía, por la oposición del Gobierno.Dicho esto, hay que añadir que la dictadura y la Iglesia se prestaronapoyo mutuamente, declarándose el Estado oficialmente católico a costade la libertad de culto de otras religiones, estableciéndose una simbiosis.En cualquier caso, esto no impidió que, con el transcurso del tiempo, comenzaran a surgir tensiones entre la jerarquía eclesiástica y el gobiernode Franco. Sobre todo a partir de los años 1960, como consecuencia,entre otras cosas, del cambio de óptica aportado por el Concilio VaticaNUEVA REVISTA 118 · JULIOSEPTIEMBRE 2008[ 68]El principio constitucional de cooperación EstadoIglesiasno II respecto a las relaciones entre sociedad religiosa y sociedad civil.Es significativo que la primera ley de libertad religiosa en España, en1967, que abría la posibilidad de culto público a otras religiones, fuerapromulgada como consecuencia de la presión política ejercida por los5obispos españoles, y contra las reticencias del propio Franco.A partir de 1975 se inicióTENSIÓNPODERGRUPOSRELIGIOSOSun fenómeno de legislación en cadena encaminada a sortear un doble peligro: el del laicismo rampante y el de un confesionalismo vergonzante. De modo, que primero vinoel Acuerdo del 76, luego la Constitución del 78, los Acuerdos del 79, laLOLRdel 80, los acuerdos del 92, las decisiones de la DGAR, la frenética actividad de la Comisión Asesora, amén de la legislación de desarrollo, etc.Este síndrome de «legislación motorizada» ha conducido al poder políticoa un punto de desconcierto que le lleva a preguntarse por el camino a seguir. Ante esta situación, lo que ha hecho es maquinar alternativas en lasque su protagonismo quede claro. Así, parece que estamos pasando sinsolución de continuidad del desarrollo de las virtualidades de la Constitución en materia de libertad religiosa, al desmantelamiento del conjunto de normas que regulan en la cúspide el factor religioso. Se habla entonces de la necesidad de reformar por completo la LOLR, de la denunciao, al menos, la revisión de los Acuerdos de 1979, de la inconstitucionalidad de los Acuerdos de Cooperación de 1992, etc.Paralelamente, esta tensión entre el poder y los grupos religiosos, porun efecto «rebote» se traslada a la opinión pública y a la calle, provocando una cierta sensación de permanente conflicto. Ese tipo de conflictos planteados en sede de poder ejecutivo o legislativo, en muchasocasiones, si no en todas, es ficticio, porque los instrumentos de relaciónnormativa siguen ahí y es necesario respetar su existencia y «creer» en susvirtualidades. De alguna manera, sería interesante que el poder ejecutivoy el legislativo tomaran conciencia de que el protagonismo —al menosen esta etapa concreta, y con el fin de preservar la «normalidad jurídica» del pretendido sistema— corresponde a la labor de los jueces en laaplicación de las normas.NUEVA REVISTA 118 · JULIOSEPTIEMBRE 2008[ 69]Rafael NavarroVallsPERSPECTIVASEXCELENTESPARADIOSPero antes me he referidoal contexto, interno y externo, donde transcurren estos casi treinta años. Lo cual ha de tener importancia para el enfoque que habremos de dar a las relaciones Estadohecho religioso en el futuro. ¿Qué se detecta globalmente en relacióncon el tema que nos ocupa?En realidad, a finales del siglo XXlas perspectivas para Dios eran excelentes. El XXIpodría terminar incluso por ser su siglo. Como han de6mostrado Shah y Toft, no conviene olvidar que la religión ha movilizado a millones de personas para que se opusieran a regímenes autoritarios,para que inaugurasen transiciones democráticas, para que apoyaran losderechos humanos y para que aliviasen el sufrimiento de los hombres. Enel siglo XX, los movimientos religiosos ayudaron a poner fin al Gobiernocolonial y a acompañar la llegada de la democracia en Latinoamérica,Europa del Este, el África subsahariana y Asia. La iglesia católica posterior al Concilio Vaticano II jugó un papel crucial oponiéndose a los regímenes autoritarios y legitimando las aspiraciones democráticas de lasmasas, lo cual fue especialmente evidente en España.Al tiempo, las mayores religiones se han expandido a ritmo que supera el crecimiento de la población global. Considérense las dos ramascristianas, el catolicismo y el protestantismo, y las otras dos mayoresreligiones, el islam y el hinduismo. Según la enciclopedia CristianaMundial, en 2001 aumentó la proporción de población que se adhirióa estos sistemas religiosos respecto al siglo pasado. A comienzos de1900, apenas una mayoría de la población mundial —un 50% para sermás precisos— eran católicos, protestantes, musulmanes o hindúes. Aprincipios del siglo XXI, casi el 64% pertenecía a estos cuatro grupos religiosos y la proporción podría estar próxima al 70% para 2025. Diosestá, pues, en racha, aunque algunas veces se ha acabado por instrumentalizarlo para conquistas discutibles. Esto último se reflejó en la revolución iraní de 1979, en el ascenso de los talibanes en Afganistán,en el renacer chií y en las luchas religiosas en el Irak de la posguerra, yen la victoria de Hamás en Palestina. Pero no ha sido Alá el que ha lanzado todos los rayos. La lucha contra el apartheiden Suráfrica en losNUEVA REVISTA 118 · JULIOSEPTIEMBRE 2008[ 70]El principio constitucional de cooperación EstadoIglesiasochenta y a comienzos de los noventa se fortaleció gracias a prominentes líderes cristianos como el arzobispo Desmond Tutu. Los nacionalistas hindúes en India, dejaron anonadada a la comunidad internacionalcuando en 1998 expulsaron del poder al partido en el Gobierno y luegorealizaron pruebas con armas nucleares. Los evangélicos de EE.UU.siguen sorprendiendo al establishmentde la política exterior estadounidense con su activismo e influencia sobre asuntos como la libertad religiosa, el tráfico sexual, Sudán y el sida en África. Es más, los evangelioshan surgido como una fuerza tan poderosa que en las elecciones presidenciales de Estados Unidos de 2004 la religión fue un factor más fiable de predicción de voto que el sexo, la edad o la clase social. En síntesis —coincido con ambos autores— «la democracia está dando voz a7los pueblos del mundo, y éstos quieren hablar de Dios».8Acercándonos más a Europa, tenía razón Christopher Dawsoncuando decía que el paso de Pablo de Tarso desde Troya (Asia Menor) a Filipos(costa griega de Europa), contribuyó a configurar el futuro de la cultura yde la historia europea mucho más que todo lo que sobre esa ciudad y esaépoca habían escrito Tito Livio y los historiadores romanos y griegos.En este contexto, esIMPACTOINTERNACIONALDELPRINCIPIOevidente que, si no queDECOOPERACIÓNremos iniciar un camino hacia atrás en la Historia, deberíamos intentar sacar de nuestro ordenamiento jurídico las oportunas consecuencias de esa interesantecreación constitucional que fue el llamado principio de cooperación. Unhostil distanciamiento es una posición sin futuro, ni político ni jurídiconi epistemológico.No deja de ser interesante comprobar que el principio de cooperaciónconstitucionalizado en España ha sido un elemento valorado por distintos juristas del panorama internacional. Sólo dos ejemplos. Con motivodel veinticinco aniversario de la Constitución española, celebramos enla UCM—coordinado por el profesor Martínez Torrón— un simposio9sobre las Constituciones española y europea, que acaba de publicarse.Uno de los intervinientes, experto en libertad religiosa en el ámbitoNUEVA REVISTA 118 · JULIOSEPTIEMBRE 2008[ 73]Rafael NavarroValls10 internacional, el profesor Cole Durham, llamó la atención sobre las importantes repercusiones que la construcción española del principio de cooperación ha tenido en América Latina y en los países del antiguo bloque soviético.Por su parte, aún más recientemente, se ha insistido en la importancia del principio de cooperación en distintos ordenamientos jurídi11cos iberoamericanos. Dicho esto, hay que añadir que parece como sien España estuviéramos en trance de agotar su significación y virtualidades. Incluso ha llegado aisladamente a proclamarse su inconstitucio12nalidad material.¿Cuál es la razón del décalageentre su impacto internacional y las reticencias interiores? Tal vez el sentido de esta paradoja radique en doscausas. La primera es que probablemente tendemos a confundir el principio de cooperación recogido en la Constitución con una interpretacióndel mismo, frente a la que ya nos previno la doctrina inmediata que si13guió a la promulgación de la Constitución española. La segunda bascula sobre una confusión: la que implica confundir cooperación con bilateralidad, de forma que las virtualidades de la cooperación han quedadoreducidas a unos pocos grupos religiosos. El principio de cooperación, esalgo más que la «constitucionalización» de las relaciones Iglesia católicaEstado español previas a la Constitución de 1978. Se trata de un elemento añadido a la creativa tensión igualdadlibertad, que pretende establecer vías benevolentes para la solución de potenciales conflictosentre sujetos colectivos e individuales y la normativa estatal. No agota sucontenido en la libertad y la igualdad, sino que las complementa.Esto no es ninguna anomalía. AlELPRINCIPIODECOOPERACIÓNcontrario, se trata de una opciónCOMOESTÍMULOPOSITIVOfrecuente —con unos u otros matices— en el panorama europeo, con las significadas excepciones deFrancia y Turquía (que responden a peculiares circunstancias históricas14de cada uno de esos países).No es del caso analizar aquí las consecuencias del principio de cooperación en los planos político y jurídico del contexto español. Pero sí deseoNUEVA REVISTA 118 · JULIOSEPTIEMBRE 2008[ 74]El principio constitucional de cooperación EstadoIglesiasllamar la atención sobre un dato que no debemos relegar a la penumbra.Me refiero al hecho de que las iniciativas de ayuda social fundadasen la caridad cristiana, o en su concepto equivalente en otras religiones,atraen a muchas más personas que el mero altruismo sin una clara baseespiritual, por sofisticada que sea su elaboración intelectual. Éste es untema al que no siempre se presta la debida atención, lo cual resulta paradójico en sociedades, como las occidentales, cada vez más preocupadas por fomentar la solidaridad con las personas o grupos situados enuna situación de desventaja física, cultural o social (preocupación que,de suyo, notémoslo también, procede de un interés ético con claras raí 15: «La perspectiva delces religiosas). Como ha dicho Martínez Torrónanálisis económico del derecho sería aquí muy útil, para iluminar las razones estrictamente seculares de la aplicación del principio de cooperación estatal en materia religiosa. Sería muy interesante poder contarcon estudios sólidos sobre el impacto de la religión en la economía. O,por ser más preciso, sobre el dinero que las religiones ahorran al Estado, y en particular a un Estado social de tipo europeo».No hace mucho, contestando a unas preguntas sobre el nuevo sistemade financiación de la Iglesia católica, un conocido locutor de televisiónme preguntaba si sería cuantificable tal aportación en el caso de la Iglesiacatólica. Contesté que no existen unos cálculos globales fiables. Pero mepermití poner algún ejemplo. En la actualidad hay más de 1.800.000 alumnos escolarizados en centros concertados, que pertenecen en su mayoría acentros de la Iglesia. En un centro concertado cada plaza le cuesta al Estado 1.840 euros; la misma plaza en un centro público: 3.517 euros. Si estadiferencia se multiplica por el total de estudiantes, sale la cifra de ahorrode más de tres mil millones de euros. Si estas mismas cifras se aplican a los90 hospitales, 110 ambulatorios, 933 casas de ancianos, 284 centros parala tutela de la infancia, 2.833 centros asistenciales de otros tipos, ¿de cuánto dinero estaríamos hablando? En estos centros, por ejemplo, en el año2004 se atendió a 2.500.000 personas. Teniendo en cuenta que la cantidadque este año obtendrá la Iglesia del Estado vía contribuyentes será de unos144 millones de euros, se entiende la queja de la Iglesia católica cuando16.se le acusa de situación privilegiadaNUEVA REVISTA 118 · JULIOSEPTIEMBRE 2008[ 75]Rafael NavarroVallsLas confesiones beneficiarias de los acuerdos de 1992 —protestantes, judíos y musulmanes— se quejan, a su vez, de desigualdades de tratoinjustificadas, y por tanto discriminatorias, en relación con la Iglesia católica. Sobre todo en aspectos relativos a la cooperación económica delEstado, a la enseñanza de la religión en la escuela pública, a la asistencia religiosa en centros públicos, o a los distintos efectos civiles del matrimonio religioso israelita e islámico en comparación con el canónico.17A este propósito, como se ha matizado, no cabe duda de que nuestro ordenamiento jurídico tiene todavía bastante que afinar en la aplicación práctica del principio de igualdad. Pero es también cierto que esasminorías religiosas nunca disfrutaron, en la historia de España, del nivelde libertad y de cooperación estatal que poseen ahora. Significativamente, España no ha conocido casi ningún problema sobre el uso de vestimenta o de símbolos religiosos en centros docentes, como sí ha suce18dido en otros países europeos, especialmente en relación con el islam.En síntesis: el principio de cooperación inserto en la Constituciónespañola ha supuesto un razonable estímulo para concretar en clave positiva el ejercicio real y efectivo de la libertad religiosa en proyecciónno sólo a la confesión mayoritaria sino también a las restantes confesiones. Sin que pueda olvidarse que, una interpretación conjunta delprincipio de igualdad (art. 14) y del de cooperación (art. 16), no conlleva un sistema de uniformidad jurídica que haga tabla rasa de la espe?19cificidad de cada una. RAFAELNAVARROVALLSNOTAS1Como es sabido, el principio de cooperación entre el Estado y las Iglesias se contiene en el art.16.3 de la Constitución española de 1978, en estos términos: «Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y lasdemás confesiones». 2Cfr. R. Navarro Valls, «¿Cómo actuó la Iglesia durante la guerra?», en el vol. La Iglesia frente ala guerra, Madrid 2005, pp. 2002 y ss.3Respecto al problema de la desconfianza de los gobernantes con la Iglesia, cfr. José Carlos MartínXIX,en Paulino Castañeda (ed), Actas del XIV Simposiode la Hoz, La cuestión religiosa en el siglo de Historia de la Iglesia en España y América, Sevilla 2003, Córdoba 2004, pp. 8082.NUEVA REVISTA 118 · JULIOSEPTIEMBRE 2008[ 76]El principio constitucional de cooperación EstadoIglesias4V. Ortí Carcel, Historia de la Iglesia en la España contemporánea, Madrid 2002, pp. 182 y ss. 5Cfr. P. Lombardía y J. Fornés, «Fuentes del derecho eclesiástico español», en AA.VV. DerechoEclesiástico del Derecho español, 6ª ed. (coordinado por J. Ferrer), Pamplona 2007, p. 57. 6T. S. Shah y M. D. Toft, «Por qué Dios está ganando», en Foreing Policy, edición española (agostoseptiembre 2006).7Íbidem.8Cfr. C. Dawson, «The Outlook for Christian Cultura», en Christianity and European Culture:Selections from the Work of C.Dawson, Washington 1998, p.5. Citado por G. Weigel, Política sinDios: Europa, Améric: el cubo y la catedral, Madrid, 2005, p.43. Vide también R. Navarro Valls,Europa y cristianismo, Anales de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, n. 35, 2005,pp.405.9Estado y religión en la Constitución española y en la Constitución europea(J.MartinezTorrón, ed),Granada 2006.10W.Cole Durham, jr, «La importancia de la experiencia española en las relaciones IglesiaEstadopara los países en transición», en Estado y religión..., cit., pp. 43.11A.Patiño Reyes, Libertad religiosa y principio de cooperación en Hispanoamérica, tesis doctoral inédita, Madrid 2007. 12Cfr. J.R.Polo Sabau, «La concepción dogmática del art. 16.3 de la Constitución: reflexionessobrela pervivencia del formalismo en la hermenéutica constitucional», en Foro: Revista deciencias jurídicas y sociales, n.º 1, 2005, pp.203233 .12Cfr. P.J.Viladrich, «Los principios informadores del Derecho eclesiástico español», en AA.VV.,Derecho eclesiástico del Estado español, Pamplona 1980, pp.308312.13Cfr. J.Ferrer Ortiz, «Los principios constitucionales del Derecho eclesiástico como sistema», enAA.VV., Las relaciones entre la Iglesia y el Estado. Estudios en memoria del profesor PedroLombardía, Madrid 1989, pp. 316 y 319320.13Cfr. J.MartínezTorrón, Presentación de «Estado y religión...», cit. p. XI.14«Transición democrática y libertad religiosa en España», en Persona y Derecho53 (2005), p. 201.15Datos facilitados al autor por la Vicesecretaría para Asuntos Económicos de la CEE(junio 2007).16Cfr. J.MartinezTorrón, «La contribución de la LOLRa la transición democrática en España»,en Observatorio della libertà ed istituzioni religiose, www.olir.it., nov. 2005, p. 21.17Sobre el tema S.Cañamares, Libertad religiosa, simbología y laicidad del Estado, Madrid 2005. 18Cfr. J.M.Murgoito, Igualdad y cooperación en materia religiosa. La diversidad de trato de la Iglesiacatólica en las relaciones de cooperación con el Estado, Pamplona 2007 (tesis doctoral inédita). NUEVA REVISTA 118 · JULIOSEPTIEMBRE 2008[ 77]