La seguridad jurídica como factor de desarrollo

La seguridad jurídica como factor de desarrollo

Cooperación internacional y desarrollo global

Artículo que trata de explicar que el desarrollo de un país está estrechamente ligado a la seguridad jurídica de la economía.

Rodrigo Tena

Nueva Revista 122 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

Difusiones y Promociones Editoriales, S.L.

Nueva Revista de Política, Cultura y Arte, All rights reserved

document/pdf

es

text

La seguridad jurídicacomofactor de desarrolloRODRIGOTENANOTARIOAl comienzo de su Historia de la Guerra del Peloponeso, Tucídides explicalas razones por las cuales, a su juicio, el Ática —región donde se sitúa Atenas— se había desarrollado más rápidamente que otras zonas de Grecia.La inseguridad era la regla general en todo el país. Los habitantes producían de su propia tierra sólo lo indispensable para vivir y no acumulabanriquezas ni efectuaban plantaciones, pues nadie sabía cuándo otros se lesecharían encima y les despojarían. Las comunicaciones entre los pueblosno eran seguras ni por tierra ni por mar, y el comercio no existía. Las tierras más fértiles eran las más afectadas por este estado de cosas, precisamente por ser las más amenazadas. Sin embargo, el Ática, debido a la aridez de su suelo, vivía con mayor seguridad, lo que facilitó su estabilidad yevitó las continuas migraciones. Los hombres poderosos de toda Grecia serefugiaban en Atenas por aprecio a esa estabilidad y se convertían en ciudadanos.En este sencillo relato de apenas unas líneas se deslizan, sin embargo,multitud de ideas en torno a las cuales hoy, casi veinticinco siglos después,parece existir cierto consenso. La seguridad es un factor de desarrollo clave;un sinónimo de certidumbre, y, en lo que hace a la tierra, una garantía frente al desalojo y la expoliación; el desarrollo no está vinculado a la riquezade la tierra, pues zonas escasamente fértiles pueden progresar de maneramás veloz que otras más ricas con tal de que su nivel de seguridad sea superior, y, por último, la estabilidad derivada de la seguridad fomenta el desarrollo político e institucional de los pueblos.24NUEVA REVISTA 122RODRIGO TENALos historiadores de la economíaEl desarrollo no está vinculado a laven precisamente en la seguridad juríriqueza de la tierra, pues zonas esdica una de las claves de lo que se hacasamente fértiles pueden progredado en llamar «el milagro europeo»sar de manera más veloz que otras(E.L.Jones). Algunos de los factoresmás ricas con tal de que su nivel dedecisivos para el desarrollo económiseguridad sea superior.co del continente estuvieron ligadosa la búsqueda de mecanismos de eliminación del riesgo en sus distintasmodalidades: cercenando el poder arbitrario, procediendo a la paulatina implantación de procedimientos legales, estableciendo un equilibrio de poderes externo (diversidad de Estados) e interno (diversidad de fuentes del derecho), trasvasando al Estado ciertas responsabilidades en el mantenimientode servicios fundamentales (higiene, alumbrado, incendios, faros, etc.), codificando las normas y creando, amparando y respetando los instrumentosjurídicos adecuados a la realidad económica, etc.De hecho, uno de los pocos requisitos necesarios para el nacimiento delsistema capitalista, quizá el único fundamental en opinión de Max Weber,es la existencia de un determinado nivel mínimo de predictibilidad o calculabilidad. Para garantizarlo puede ser suficiente tanto un derecho especialmente racionalizado y científico (característico del occidente continentalcomo consecuencia de la recepción por las universidades del derecho romano), como otro más «amorfo» (en terminología weberiana) ligado a los precedentes judiciales. Porque lo verdaderamente decisivo no es tanto que el resultado buscado por la norma sea especialmente adecuado o favorable almercado, como que sea claro y, sobre todo, predecible. Teniendo en cuenta, además, que ser capaz de anticiparse al futuro no es sólo un presupuesto fundamental para el desarrollo económico, sino también para la estabilidad social y el fortalecimiento político de los pueblos.Pues bien, ese consenso del que hablábamos antes ha dado lugar hoy auna corriente de opinión alternativa a la que ha sido tradicional hasta hace25ABRIL 2009LA SEGURIDAD JURÍDICA COMOFACTOR DE DESARROLLOpoco —especialmente entre los economistas— que tendía a identificar casiexclusivamente las causas del progreso de un país con la dotación y uso desus factores productivos. La nueva tendencia, por contra, pretende insistir en la especial relevancia de los marcos normativos y de las instituciones, instrumentos decisivos a la hora de eliminar riesgos y propiciar la formación de expectativas acerca del comportamiento del resto de los agentes sociales con los que interactúa.Es obvio que no se trata de una visión absolutamente nueva, pues la trascendencia del marco institucional para el desarrollo económico y políticoya había sido suficientemente enfatizada por ilustres pensadores comoLocke, Hume, Adam Smith, Stuart Mill o Tocqueville. Pero lo cierto es quelos trabajos de algunos premios Nobel de Economía, como Douglass Northy Ronald Coase, han venido a añadir fundamento y precisión «científica» aesta corriente doctrinal, a menudo demasiado atrapada entre el poco prestigiado sentido común y el ejemplo histórico no concluyente.No obstante, si bien es cierto que el aparato teórico ha mejorado, el práctico, especialmente a la hora de intentar sacar provecho de la teoría en elámbito de la cooperación internacional, todavía se encuentra en mantillas.No es fácil identificar concretamente qué instituciones han sido determinantes como factores de progreso, ni en qué medida lo han sido, ni tampocoen combinación con qué otros factores han demostrado su mayor nivel deutilidad. Pero incluso si fuéramos capaces de hacerlo, aún tendríamos quedilucidar hasta qué punto es factible su exportación a países con marcosnormativos, sociales y culturales diferentes y en qué plazo cabría esperar obtener resultados.Pese a todo, hay un conjunto de instituciones en torno a las cuales elconsenso es especialmente fuerte, y éstas son las que versan sobre el fortalecimiento de los derechos de propiedad. La seguridad en la propiedades un requisito inexcusable para el nacimiento del mercado, pues en casocontrario las asimetrías informativas entre operadores elevarían los costesde las transacciones hasta niveles que determinarían su ahogamiento o su26NUEVA REVISTA 122RODRIGO TENAfuncionamiento sub óptimo. No cabeToda política de cooperación instiduda que uno de los mercados mástucional sólo tiene posibilidades deimportantes es precisamente el de laéxito tras un profundo análisis de latierra, tanto por su relevancia, direcrealidad del territorio sobre el quetamente productiva, como por suva a operar.idoneidad para servir de apalancamiento con el fin de financiar todotipo de iniciativas empresariales. Porello, resulta especialmente importante implementar mecanismos de seguridad jurídica en este ámbito.Es indiscutible que un buen sistema de formalización, representacióno titulación de la propiedad ayuda a incrementar su nivel de seguridad,propiciando el nacimiento de un mercado eficiente e incrementando elvalor de los activos, pues como ha demostrado concluyentemente Coase,el valor de las cosas aumenta por el simple hecho de reducir el coste deinformación sobre las mismas.Pero sus ventajas no se limitan sólo a eso. Como afirma Hernando deSoto, la seguridad en la propiedad inmobiliaria irradia sus efectos benéficosen multitud de direcciones, sociales y políticas. Pensemos en la incorporación de la mujer al mundo laboral (liberada de la obligación de permaneceren el hogar para defender una posesión siempre susceptible de discusión),en la escolarización de los niños (consecuencia de lo anterior), en la percepción de ayudas públicas ligadas a la titularidad de una propiedad (por ejemplo, en procesos de reconstrucción por seísmos u otras catástrofes naturales), en el ejercicio de derechos políticos como consecuencia de las cargas(fiscales y administrativas) derivadas de la propiedad formalizada, en lalucha contra el crimen organizado (la coca se cultiva más que la palma olea ginosa porque el ciclo de cosecha de esta última dura cinco años, esperaque implica un riesgo excesivo si no hay título de propiedad), etc., etc.Como vemos, la intuición de Tucídides se ha visto ampliamente confirmadapor la realidad que nos ha tocado vivir.27ABRIL 2009LA SEGURIDAD JURÍDICA COMOFACTOR DE DESARROLLOPero si bien el consenso doctrinal sobre las ventajas del marco institucional «formalización» o «titulación» de la propiedad es amplio, también aquí seplantean esas dificultades, anteriormente comentadas, a la hora de concretary, sobre todo, de exportar. Es decir, por mucho que sobre el papel una determinada institución nos parezca modélica o indiscutible, el resultado noestá garantizado si no se enmarca en un conjunto coordinado susceptible deaprovechar toda su potencialidad.Pensemos por ejemplo en una institución como el Registro de la Propiedad. Podría parecer que un registro moderno y eficiente tiene que producir por sí solo efectos beneficiosos, en cuanto incrementa sin ningún género de dudas los niveles de seguridad jurídica en su territorio. Sinembargo, la realidad demuestra que esto no es así. La Ley Hipotecaria española de 1861 tenía por objetivo crear un buen Registro de la Propiedad(cosa que efectivamente logró) con la finalidad de dar publicidad a las hipotecas. Se pensaba que la causa fundamental de la inferioridad de nuestra agricultura con relación a las del Norte estribaba en que los capitalesno acudían a financiarla, y no acudían porque la propiedad era insegura.Sin embargo, pese a su perfección técnica y pese al ingente trabajo de generaciones de hipotecaristas españoles de primera línea, la ley fracasó comXIXsepletamente en sus objetivos. En la década de los sesenta del siglovendían más fincas rústicas y se formalizaban más préstamos hipotecariossobre ellas que durante los ochenta años siguientes. No es de extrañar quela rigurosa ciencia hipotecaria española le pareciese a Joaquín Costa «demasiado suntuosa para una agricultura desmedrada y pobre».El problema es que el registro solo no podía compensar ni un suelo especialmente árido (causa fundamental de nuestro subdesarrollo agrícola), niun déficit presupuestario crónico (que desestabilizó la moneda elevando lostipos de interés y desprestigiando el crédito), ni una desamortización mal diseñada en cuanto hecha precisamente por motivos presupuestarios (que facilitó la aparición de un latifundismo absentista), ni una estructura bancariaabsolutamente inadecuada para atender esas necesidades de financiación.28NUEVA REVISTA 122RODRIGO TENAElregistro demostró su enorme imUna adecuada titulación facilita elportancia un siglo después de su apaacceso al crédito, reduce los cosrición, cuando su objeto principaltes de información en la contratapasó a ser la propiedad urbana, acción, combate la corrupción e intuando en combinación con otra inscentiva el ejercicio de los derechostitución clave, como fue la propiedadpúblicos y ciudadanos.horizontal.Es por ello que toda política de cooperación institucional sólo tiene posibilidades de éxito (a no ser que no importe esperar un siglo) tras un profundo análisis de la realidad del territorio sobre el que va a operar. Esnecesario comprender que las instituciones constituyen un todo interrelacionado mutuamente dependiente, evitando caer en simplificaciones. En muchos países americanos se han lanzado masivos proyectos de titulación oformalización de la propiedad y de creación e informatización de registrospúblicos, muchos financiados con fondos internacionales, sin que los resultados puedan calificarse en todo caso de exitosos. No resulta extraño que elagraciado con uno de esos títulos inscritos se limite a colgarlo en la paredprincipal de su vivienda, sin sacar de él más utilidad que la estrictamente decorativa. La consecuencia natural de todo ello es que la propiedad titulizadaa un coste multimillonario en dólares vuelve a sumergirse en la aformalidady la clandestinidad apenas pasados unos años.Por eso, un proceso de formalización con expectativas de éxito a medioplazo debe construirse sobre varios parámetros fundamentales. En primerlugar resulta imprescindible partir de las instituciones existentes a nivellocal. En algunos casos serán instituciones formales (organizadas y reglamentadas) como notarios o registros. En otras informales, en cuanto carentes de reconocimiento legal expreso y de organización jerarquizada. Noobstante, no hay que olvidar que muchas instituciones hoy formales tuvieron un origen informal, lo que nos lleva a pensar que este proceso sigahoy vivo en muchos lugares del mundo. Por ejemplo, en las zonas más 29ABRIL 2009LA SEGURIDAD JURÍDICA COMOFACTOR DE DESARROLLOpobres de Tanzania existe la figura del Mwenyekiti, hombre de prestigio yconfianza en el poblado al que la costumbre ha encargado la función dedocumentar y conservar los contratos y acuerdos entre sus habitantes. Pueden ser extraordinariamente humildes y carecer casi completamente deformación, pero debemos comprender que son ellos los ladrillos en losque debe apoyarse cualquier proceso destinado a incrementar los nivelesde seguridad jurídica en este ámbito. Por eso la cooperación internacionaldebería tener como objetivo fundamental favorecer el tránsito a una formalidad cada vez más perfecta de las instituciones enraizadas ya en funcionamiento.Para ayudar a lograr ese objetivo es imprescindible insistir en la formación de las personas que integran ese entramado institucional, con la finalidad de que ellas, a su vez, extiendan entre la población una cultura adecuada. Pero, además, es necesario establecer un régimen de incentivos(premios y sanciones) que fomente, tanto la colaboración en el proceso delos operadores jurídicos involucrados, como el interés de los particulares poracceder a la titulación y a su publicidad registral.No cabe duda de que el instrumento más adecuado para conseguir estaúltima finalidad es el que técnicamente se conoce con el nombre de «carga».A cambio de pasar por la carga de un control a la hora de formalizar unatransmisión (con el fin de garantizar su veracidad y legalidad en el momento en el que el negocio jurídico se consuma) y por la de publicar una titularidad (con los costes que ello implica), se obtienen determinados beneficios atribuidos directamente por la ley y que privilegian esa documentaciónsancionada públicamente frente a la alternativa de la aformalidad o formalidad insuficiente. Esos privilegios pueden consistir en atribuir al título carácter ejecutivo, facilitar la retención o recuperación inmediata de la posesión,el acceso al crédito hipotecario, el paso franco a los registros, la obtenciónde ayudas públicas, etc.Es obvio que los mismos razonamientos pueden aplicarse perfectamente a otros ámbitos, como el mercantil o derecho de la empresa. También30NUEVA REVISTA 122RODRIGO TENAaquí la formalidad produce efectos igualmente beneficiosos. La eliminaciónde incertidumbres que favorece una adecuada titulación facilita el acceso alcrédito, reduce los costes de información en la contratación, combate la corrupción (siempre dispuesta a introducirse por las rendijas de la informalidad) e incentiva el ejercicio de los derechos públicos y ciudadanos.Porque, en definitiva, lo que no cabe nunca olvidar es que, como afirmaba Tocqueville, la idea de los derechos no es otra cosa que la idea de lavirtud introducida en el mundo político: «Me pregunto cuál es en la actualidad el medio de inculcar en los hombres la idea de los derechos y de hacerla, por así decir, entrar por sus ojos, y únicamente veo uno solo: el deconceder a todos el ejercicio pacífico de ciertos derechos». 31ABRIL 2009LA SEGURIDAD JURÍDICA COMOFACTOR DE DESARROLLO