La democracia participativa en el constitucionalismo latinoamericano

La democracia participativa en el constitucionalismo latinoamericano

En busca de una sociedad realmente democrática

Artículo sobre el nuevo movimiento de la democracia participativa que es el constitucionalismo iberoamericano que quiere hacer constitucional la constitución de Venezuela, de Ecuador y de Bolivia.

Ricardo Vela Navarro-Rubio

Nueva Revista 122 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

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La democracia participativaenel constitucionalismolatinoamericanoRICARDOVELANAVARRORUBIODIRECTORDELAONGCOOPERACIÓNINTERNACIONALDecía Jacques Maritain hace más de medio siglo que «la tragedia de las democracias modernas consiste en que ellas mismas no han logrado aún realizar la auténtica democracia». Parece que —para algunos— este desencanto,o la frustración de ese ideal inalcanzado, se debe a un sistema democráticoexcesivamente representativo y, en consecuencia, escasamente participativo.Aunque mayor representación y menor participación no siempre aparecen relacionados de forma directa o dicotómica, desde finales de la década de loscincuenta surgen fuertes voces críticas que ante la apatía participativa o escasa implicación de la sociedad en los asuntos públicos, reclaman la introducción de figuras o herramientas que incorporen una mayor participación dela ciudadanía en la toma de decisiones.Los partidarios de la participación demandan formas alternativas de legitimación y se les antoja como insuficiente el modelo representativo. Como respuesta al colapso de la democracia representativa se pone en duda que ladelegación de poder en los representantes sea un instrumento adecuado —oal menos suficiente— para conseguir una sociedad «realmente democrática».El sistema de toma de decisiones se ha resuelto hasta la fecha gracias alconcepto de representación territorial, constituyendo los parlamentos comoórganos representativos de la sociedad. En opinión de Rubio Núñez, «el problema es que para muchos en los últimos tiempos la democracia representativa ha ido arrinconando a la ciudadanía como un elemento marginal, mera102NUEVA REVISTA 122RICARDO VELA NAVARRORUBIOfuerza electoral y no política, cuyaComo respuesta al colapso de la depresencia se requerirá única y exclusimocracia representativa se pone envamente en el periodo electoral, redududa que la delegación de poder encida en expresión de Lippmann al “eslos representantes sea un instrupectador que vota”».mento adecuado para conseguir unaSe podría decir que esta desilusiónsociedad «realmente democrática».por la supuesta irrealización democrática y las situaciones de desigualdadque afligen la sociedad hace surgir unmovimiento que entiende que parte de la solución es la construcción de una«democracia participativa». Para De Vega, la democracia participativa es, así,«el resultado inconsecuente y procaz de dos grandes frustraciones históricas, la pérdida de legitimidad de la democracia representativa y la incapacidad del mercado para crear por sí solo unos niveles mínimos de integraciónsocial».EL NUEVO CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANOUna de las principales manifestaciones de este movimiento de democraciaparticipativa podemos encontrarlo en el denominado «nuevo constitucionalismo latinoamericano». Principalmente se plantean como exponentes deeste nuevo hacer constitucional tres constituciones, recientemente aprobadas: la de Venezuela (diciembre de 1999), la de Ecuador (septiembre de2008) y la de Bolivia (enero de 2009).Desde esta nueva corriente constitucionalista se plantean estos procesosde cambio como reformas que están sirviendo de mecanismos de emancipación y «quiebras radicales» con sistemas anteriores que, con expresión gráfica de los partidarios del sí a la nueva Carta Magna en el caso de Ecuador, «vivían de espaldas al pueblo».Precisamente hemos elegido Ecuador como ejemplo para avanzar unpoco más allá en las propuestas de materialización de estas ideas participativas, su legitimidad y sus perspectivas de cara a un futuro próximo.103ABRIL 2009LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ENEL CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANOEn Ecuador, la nueva Constitución fue aprobada el pasado 28 de septiembre después de un largo y tortuoso proceso reformador liderado por el presidente Correa. El nuevo texto constitucional sometido a referéndum contócon el apoyo del 64% de la población, frente a un 28% que votó negativamente y un 8% de votos nulos y en blanco, similar al apoyo obtenido por laconstitución de Bolivia (61%). La llamada Constitución de Montecristi (situado en Manabí y elegido como lugar emblemático por ser la patria chica deEloy Alfaro, gran luchador contra la «oligarquías conservadoras» del país aXIX) consta de 444 artículos, 30 disposiciones transitorias,finales del siglo una derogatoria y una final.Desde el principio del proceso constituyente, se percibió por parte de losimpulsores del proyecto una voluntad inequívoca de reformar el sistema democrático con el objeto de introducir figuras de democracia participativa. Elmismo presidente Correa respondía a las críticas de la oposición que entendía que el proyecto otorgaba poderes extraordinarios al jefe de Estado, aduciendo que con esta nueva Constitución se da mayor participación ciudadana en las decisiones, destacando que el país dejará de ser gobernado por la«partitocracia de siempre», mientras que la participación ciudadana es la expresión de la «soberanía popular» y la «construcción del poder ciudadano». Lanueva terminología incorporada en la Constitución de «poder ciudadano» (artículo 95), «buen vivir», o recientemente «la silla vacía» (artículo 101), apuntanhacia esta voluntad de introducir formas de participación política hasta elmomento inéditas en la historia ecuatoriana. Analicemos de qué manera seha recogido en el texto constitucional estos conceptos y figuras de democracia participativa.Conceptualmente la nueva Constitución entiende la participación comoexpresión de la soberanía popular, en su doble carácter: como expresiónde la autonomía de la sociedad civil y como derecho de incidencia —control— en el Estado. En su artículo 95 —el más relevante a efectos de participación política— se establece que los ciudadanos «participarán de maneraprotagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión en los asuntos104NUEVA REVISTA 122RICARDO VELA NAVARRORUBIOpúblicos», considerando la participaA diferencia de otras constitucioción —en otro apartado del mismo arnes en las que el titular de deretículo— como expresión del «poderchos es el individuo, la nueva Consciudadano». En concreto, esta derivatitución ecuatoriana define comoparticipativa se concibe en el mismotitulares de derechos «a personas,texto constitucional, como un «procecomunidades, colectivos y nacioso permanente de construcción delnalidades».poder ciudadano». Al mismo tiempola participación «protagónica» se ejerce también en el «control popular delas instituciones del Estado y la sociedad y sus representantes». Establece, asimismo algunos principios orientadores para este derecho de participacióncomo el de «igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad».Otros elementos de participación podemos encontrarlos en la identificación que se hace de los titulares de derechos. A diferencia de otras constituciones en las que el titular de derechos es el individuo, la nueva Constituciónecuatoriana define como titulares de derechos «a personas, comunidades, colectivos y nacionalidades». Por otro lado, al hablar de derechos, la participación aparece como un elemento clave para el ejercicio de la ciudadanía, tomando en cuenta un nuevo escenario marcado por la rectoría del Estado yun nuevo modelo de desarrollo. Junto a esto, se amplía y facilita el uso de mecanismos de la llamada «democracia directa»: consulta popular, referéndum,iniciativa legal y revocatoria de mandato. La ciudadanía podrá adicionalmente solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto y disfrutará también del derecho a la revocatoria del mandato de las autoridades deelección popular. Esto quiere decir que, por ejemplo, se podría destituir aljefe de Estado por votación popular.La nueva Constitución pretende que las organizaciones populares tenganun papel clave en la economía, en un concepto relativamente reciente comoes la «soberanía alimentaria» y en el medio ambiente, así como en la gestión105ABRIL 2009LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ENEL CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANOde la ciudad y como usuarias de los servicios. De esta forma, en el artículo100 se establece como obligación conformar instancias de participación paraelaborar políticas, presupuestos participativos y otras funciones, mediante«asambleas, cabildos populares, consejos consultivos» y otras instancias quepromueva la ciudadanía. Se reconoce así mismo el derecho a la resistencia«frente a acciones u omisiones» del poder público y entes no estatales, quevulneren o puedan vulnerar derechos constitucionales.En cuanto a la organización estatal, se abre la puerta (que en la Constitución del 98 no existía) para que los pueblos indígenas puedan en parroquias, municipios y provincias decidir, mediante consulta, sus propias formasde autogobierno, con territorio y presupuesto.Si nos atenemos al ámbito nacional, el texto constitucional abre nuevas posibilidades en relación con la planificación, el control social y losconsejos de igualdad. Los consejos se definen como instancias orientadasa asegurar la plena vigencia de los derechos, diferenciadas de las entidades rectoras y ejecutoras. Otra de las innovaciones que encontramos estáen la concepción de una planificación participativa, en donde a los actores de la sociedad les corresponde intervenir en «todas las fases y espacios de política pública y la planificación» constituyendo consejos en todoslos niveles de gobierno. En concreto, el artículo 85.3 establece que «en laformulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades».También se institucionaliza la participación en el control social, la fiscalización al Estado y la lucha contra la anticorrupción, mediante un «cuartopoder» que tendrá el encargo de incentivar la participación, fomentar políticas de transparencia, control y rendición de cuentas. De esta manera, en elartículo 207 se recoge la creación de un «Consejo de Participación Ciudadana y Control Social» que, junto a una misión de promoción de los derechosde participación ciudadana, tiene como objetivo impulsar y establecer «mecanismos de control social en los asuntos de interés público».106NUEVA REVISTA 122RICARDO VELA NAVARRORUBIOSi nos atenemos al nivel territorial,Existe el peligro de que, al manejarse recogen las experiencias locales encuanto a la intervención de la ciudade modo tan disperso y genérico ladanía. La participación aparece enllamada a la participación, ésta noeste ámbito como un factor importansea más que una mera ilusión retóte para mejorar la inversión pública,rica que encubra un sistema fácilformular agendas de desarrollo, planimente convertible en instrumentodel autoritarismo. ficar y gestionar el presupuesto participativo. También se reconocen múltiples instancias de participación—asambleas, veedurías, observatorios, etc.— e institucionaliza la «silla vacía»para convocar a los ciudadanos en temas que interesan a la ciudadanía.En resumen, la nueva Carta Magna plantea un nuevo modelo de relacionesde poder en la sociedad donde —se dice— la soberanía radica directamenteen el pueblo a través de los medios de participación ciudadana en el marcode la democracia directa y comunitaria. Así, se pretende que los ciudadanostengan el deber de ejercer el control social en todos los niveles de gobierno yde participar en la concepción, planificación, ejecución, gestión y evaluaciónde las políticas públicas como parte integral de ese «proceso permanente deconstrucción del poder ciudadano» que mencionábamos anteriormente.PARTICIPACIÓN: ¿COMPLEMENTO O SUSTITUCIÓN DE LA REPRESENTACIÓN?El ejemplo que supone la constitución ecuatoriana, en claro alineamientocon las constituciones boliviana y venezolana, plantea algunas cuestionesacerca de las formas de democracia participativa y si éstas llegan a suplantar el pilar representativo.Que los pilares de la democracia están basados en el principio de la representación es algo comúnmente aceptado por la doctrina constitucional ypolítica. La participación es un concepto sugerente, que encuentra ampliaaceptación, quizá por la indefinición en que se maneja habitualmente.107ABRIL 2009LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ENEL CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANOEl principal obstáculo a la hora de valorar las figuras de democracia participativa es calibrar correctamente cómo será su aplicación práctica. Existeel peligro de que, al manejar de modo tan disperso y genérico la llamada ala participación, ésta no sea más que una mera ilusión retórica que encubraun sistema fácilmente convertible en instrumento del autoritarismo. Cabríaformularse la pregunta de si la ciudadanía y los actores sociales tienen lacapacidad de apropiarse del nuevo marco normativo y si serán capaces deutilizar los múltiples recursos y canales institucionales de la participación.Las referencias a la participación son claras, pero al configurarse en formasparticipativas dispersas y no siempre relacionadas entre sí, está por ver quesean realmente eficaces.También habría que preguntarse si quienes establecen los umbrales organizativos requeridos para entrar en el juego participativo lo hacen con uninterés real en contar con todos los ámbitos y sectores o si, en esa propia definición de competencias abiertas, están de alguna manera socavando la verdadera democracia y su pilar representativo. 108NUEVA REVISTA 122RICARDO VELA NAVARRORUBIO