La Europa flexible

La Europa flexible

Política

En Niza se ha logrado un acuerdo de mínimos para comenzar una ampliación histórica hacia el Este, destinada a duplicar el número actual de Estados miembros.

José María de Areilza Carvajal

Nueva Revista 075 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

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La Europa flexible por JOSÉ MARÍA DE AREILZA CARVAJAL l Tratado de Niza, concluido el pasado mes de diciembre, no ha resuelto la pregunta de cómo ampliar la Unión y a la vez profundiEzar en la integración europea. Cuesta dar una respuesta a este interrogante que desde hace diez años preside el debate europeo, y puede que nunca lo consigamos. En Niza se ha logrado un acuerdo de mínimos para comenzar una ampliación histórica hacia el Este, destinada a duplicar el número actual de Estados miembros. Pero no se ha formulado una visión sugerente de cómo debe ser la nueva polis europea. Prueba de ello es que, a lo largo de 2004, se negociará una nueva reforma del Tratado de la Unión Europea, esta vez con una agenda de inspiración alemana. En todo caso, en paralelo al debate sobre los modelos de la polis europea hay otro debate igual de importante, el de la flexibilidad en el proceso de integración. En la Unión del futuro habrá cerca de treinta Estados miembros con situaciones económicas y sociales muy dispares, y parece lógico que el derecho comunitario desarrolle mecanismos de flexibilidad que tengan en cuenta esta creciente diversidad. El problema es cómo hacerlo sin renunciar al objetivo constitucional de «una unión cada vez más estrecha» y sin crear tensiones entre los Estados miembros. En el pasado, una manera de dotar flexibilidad al proceso ha sido permitir diversos ritmos de integración o varias velocidades, conforme al grado de preparación de cada Estado. Una vez hay acuerdo sobre los fines de una política comunitaria, se autoriza a que se consigan antes por algunos que por otros. El ejemplo más relevante de esta técnica sería la Unión Económica y Monetaria entre once y la entrada tardía de Grecia. El problema es que la flexibilidad también es necesaria para hacer frente a situaciones en las que un Estado puede avanzar pero no quiere, ni tampoco deja hacerlo a los otros. Para ello se han creado procedimientos como los optout y optin, que facilitaron en 1992 la puesta en marcha de la Unión Económica y Monetaria y del Protocolo de Política Social, con la autoexclusión en ambos capítulos del Reino Unido. Asimismo, se ha inventado la figura de la abstención constructiva, que permite a los países con tradición neutral no impedir los avances en política europea de seguridad y defensa. Los conservadores británicos han propuesto generalizar los optout en su modelo de Europa a la carta, según el cual cada Estado eligiría en qué política participa y con que grado de intensidad, pero se les ha respondido que sería una manera rápida de terminar con la integración europea. La búsqueda de flexibilidad se ha hecho más necesaria a medida que nos acercamos a las siguientes ampliaciones sin haber sido capaces de resolver los problemas de legitimidad a quince. Las actuales instituciones comunitarias no gozan de un grado de aceptación social suficiente que justifique todo el poder que ejercen. Muchos de sus procedimientos de toma de decisiones siguen sin estar homologados con las prácticas democráticas de sus Estados miembros. Los mecanismos de flexibilidad no resolverían las carencias constitucionales de la Unión, pero sí permitirían relajar la relación jerárquica UniónEstados miembros, mientras se debate cómo reformar a fondo las instituciones comunitarias. Sin embargo, las recientes reformas de los tratados en Amsterdam y en Niza no van en la dirección de aportar más flexibilidad, a pesar de la propaganda al uso, proclamando esta buena nueva. En ambas negociaciones se ha desarrollado, a iniciativa francogermana, la cooperación reforzada, un mecanismo según el cual un mínimo de ocho Estados, con el visto bueno de la Comisión y el Parlamento, pueden legislar en el seno de las instituciones europeas normas comunitarias sólo aplicables a ellos, una vez lo han intentado entre todos. Los países que se quedan fuera no tienen derecho a veto sobre la puesta en marcha de la cooperación y sólo pueden reclamar que no afecte negativamente al mercado interior ni a la cohesión económica y social. En los llamados segundo y tercer pilar, esta idea no es problemática: debido a su carácter intergubernamental, son materias aptas para la experimentación, como ocurrió con el hoy comunitarizado Convenio de Schengen. Pero permitir que en el seno de la Comunidad exista una diferenciación entre el derecho comunitario general y un derecho especial, hecho a la medida de ocho Estados miembros, puede ser fuente de conflictos y empeora notablemente la transparencia de la toma de decisiones europeas. No sólo eso: la tentación es crear a través de la cooperación un núcleo duro de países que dirija el destino de la integración, formado por los países fundadores de la Comunidad y algunos allegados. Este centro de gravitación no añadirá flexibilidad sino uniformidad, ya que a la larga la vanguardia (otra denominación orwelliana) trataría de convertir sus normas a medida en normas generales para los países fuera de la cooperación. El grupo de países más desarrollados podría así tratar como a europeos de segunda clase a los países candidatos y a otros Estados miembros de reciente y no tan reciente ingreso. Ocho países tendrían la capacidad de rebelarse contra la toma de decisiones por mayoría a veintisiete. No es sencillo definir la forma idónea de poder en una Unión democrática y ampliada, pero seguro que no es ésta. Francia ha sido la principal impulsora de esta idea. La justificación formal es que la ampliación no diluya el acervo comunitario ni impida los avances del proceso europeo. Pero la verdadera razón detrás de esta propuesta francesa, por una parte, tiene que ver con el desequilibrio en la relación francoalemana en una Europa ampliada y el deseo de Francia de seguir siendo parte del tándem. Por otra parte, Francia también quiere que unos pocos gobiernos nacionales vuelvan a ser protagonistas de muchas decisiones europeas, con una actitud nacionalista que empieza a recordar a la del Reino Unido en los años ochenta. En la negociación del Tratado de Niza, España ha sido tentada hasta aceptar las normas sobre cooperaciones reforzadas en el ámbito comunitario, con el inquietante argumento de no quedarse fuera del grupo de cabe za. Es importante rebatir este extremo y darse cuenta de que hoy en día ya no se dan las condiciones para un liderazgo de la integración europea por unos pocos gobiernos. Estamos en una Unión muy compleja, que abarca una multitud de ámbitos y que tiene instituciones y procesos no controlados por los ejecutivos. En esta Unión, los Estados sólo son actores monolíticos en menos de la mitad de las decisiones. La otra mitad hoy está en manos de una gran variedad de actores no gubernamentales, sin lealtad precio unitario de los bienes y servicios que consumen todos los ciudadanos. Que no se haya producido esta sana deflación de precios en los bienes de consumo, en una etapa de tan gran crecimiento de la productividad como la de los últimos años, es la principal prueba de que el proceso económico ha sido hondamente perturbado por el shock monetario. Desgraciadamente, la teoría económica (y el sentido común) nos enseña que la expansión crediticia artificial y la inflación fiduciaria no constituyen un atajo que haga posible el desarrollo económico estable y sostenido, sin necesidad de incurrir en el sacrificio y en la disciplina que supone toda tasa elevada de ahorro voluntario (que, por el contrario, en Estados Unidos no ha dejado de reducirse hasta alcanzar incluso las actuales tasas negativas). Y es que las expansiones artificiales del crédito y del dinero siempre son, como mucho, «pan para hoy y hambre para mañana ». En efecto, hoy no existe duda alguna sobre el carácter recesivo que, a la larga, siempre tiene el shock monetario: el crédito de nueva creación (no ahorrado previamente por los ciudadanos) pone de entrada a disposición de los empresarios una Siempre he considerado saludable y en los planes de estudio de la mayor fecundo el breve desconcierto que proparte de las universidades. Con un duce cualquier comentario crítico que enfoque descriptivo y de permanente se enfrenta a una opinión mayoritaria. comparación entre los principios de la Y «fecundo desconcierto» puede ser el escuela neoclásica y la austríaca, Huersentimiento que suscite en el lector ta de Soto detecta y critica algunas este incisivo estudio del profesor limitaciones de fondo de ese pensaHuerta de Soto sobre la Escuela Ausmiento económico ortodoxo que llena tríaca de Economía. En él hallamos y determina el devenir actual de nuesdescritos sintética pero sólidamente tra sociedad: leyes económicas, funlos fundamentos teóricos de una interciones de producción y de demanda, pretación de la realidad económica macromagnitudes, escenarios de futuque se contrapone a la del main stream ro, ciclos, elasticidades, etc. Así, frente neoclásico y que, a pesar de contar ya a unos planteamientos neoclásicos con más de un siglo de existencia, supuestamente basados en una consigue siendo desconocida y marginada cepción mecanicista y estática de la europea o nacional, como consecuencia de la evolución hacia una mayor complejidad, especialización y fragmentación del proceso de toma de decisiones, un fenómeno llamado infranacionalismo, propio del ámbito doméstico de cada Estado, pero cada vez más extendido en Bruselas. En todo caso, aún no sabemos hasta qué punto las nuevas normas sobre cooperaciones reforzadas serán utilizadas para crear un núcleo duro de Estados o si pasarán, como parece deseable, a convertirse en modos de proceder excepcionales en materias poco relevantes para la integración. Mientras tanto, la doble demanda de más flexibilidad y un mejor debate constitucional europeo sigue presente. La reforma de los tratados que tendrá lugar en 2004 tratará un asunto crucial para lograr de verdad la flexibilidad buscada. Se trata de la petición alemana para que la Unión limite su creciente ámbito material de toma de decisiones. Los alemanes, y en especial los representantes de los Länder, quieren hacerlo a través de un catálogo de competencias europeas y nacionales, lo cual plantea enormes problemas de redacción y a la larga es poco eficiente para limitar una Unión muy interdependiente con los ámbitos nacional y regional y que legisla por objetivos. A España, además, no le conviene en absoluto trasladar al plano europeo las decisiones sobre su distribución interna de competencias. Pero la idea de fondo de limitar las competencias europeas, tras el desarrollo espectacular en las últimas décadas, es positiva y ayudaría a afianzar la legitimidad comunitaria. A estas alturas de la integración, conviene que un buen número de las normas vigentes en cada país no tenga origen comunitario y que exista más diversidad de medidas legislativas o administrativas nacionales y más autorregulación social. Siempre que no fueran proteccionistas u obstaculizasen el mercado interior, estas medidas nacionales competirían entre sí y se rebajaría el grado de centralismo legal al que se ha llegado. Así que hay otras avenidas más transitables que las cooperaciones reforzadas que se deben explorar para lograr más flexibilidad en la Europa que viene. Lo ideal sería hacerlo sin romper la solidaridad política entre los Estados miembros, y más en un horizonte de treinta socios, y con dosis más elevadas de imaginación constitucional. JOSÉ MARÍA DE AREILZA