España en Europa y Europa en el mundo

España en Europa y Europa en el mundo

Retos comunes en política exterior

Ensayo político sobre los nuevos retos que se plantea el gobierno español en esta nueva candidatura.

Gaspar Atienza

Nueva Revista 116 de Política, Cultura y Arte, ISSN: 1130-0426

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RETOS COMUNES España en Europa y Europa en el mundo GASPAR ATIENZA ANALISTA INTERNACIONAL a política exterior española —la alianza con EE.UU. y las diferencias Lcon Francia y Alemania en torno a Irak— fue un tema relevante en la campaña electoral de 2004, pero no en la de 2008. Las decisiones y acciones exteriores del Gobierno de Zapatero, el nuevo tratado europeo o la relación de España con América Latina, EE.UU., África o Asia de estos últimos años no han adquirido la relevancia que el 2004 auguraba pero tomarán mayor protagonismo en la nueva legislatura. En los siguientes cuatro años España presidirá la Unión Europea —en 2010—, tendrá la oportunidad de reabrir cauces diplomáticos con el nuevo presidente o presidenta de Estados Unidos, deberá responder a la independencia de Kosovo, será requerido por la comunidad internacional a enviar tropas a zonas conflictivas para el mantenimiento de la paz o a reforzar las ya presentes, tendrá que decidir cómo responder a las políticas de líderes populistas y autoritarios y tendrá que elaborar una política de inmigración en un ciclo económico —nacional e internacional— decreciente. Son numerosos los retos exteriores a los que se enfrenta el nuevo Gobierno, y no podrá excusarse en políticas antiguas: el debate en torno a Irak está sobrepasado, la constitución europea reiniciada..., la política exterior del último Gobierno del PP casi olvidada. Por ello no podrá el nuevo Ejecutivo construir su política exterior sobre las mismas dos premisas que hace cuatro años: rechazo hacia Estados Unidos y la ruptura con la política exterior de Aznar. Esto también implica que el Gobierno tiene la oportunidad de elaborar, desarrollar y ejecutar una política exterior con sentido estratégico, pensada y meditada más allá de la política partidista electoral. Pero nuevas oportunidades conllevan nuevas responsabilidades y exigen mayor detenimiento y atención: los viejos mitos no sirven para elaborar la política española hacia un mundo que cambia con gran velocidad e imprevisión. El Gobierno debe interpretar el poder, la ideología y los valores de España a la luz de la realidad internacional y así diseñar una política exterior de Estado. LA IDEA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR REAL Ni España era el beligerante aliado atlántico de EE.UU. que se criticaba en 2004 ni es el corazón de Europa que se propugna en 2008. Por su capacidad política, económica y diplomática, por su situación geográfica respecto a Europa, África y el Atlántico, España era y sigue siendo una potencia media en el ámbito global, pero de primera categoría en el regional (Europa, Mediterráneo y América Latina) que debe hacer uso del poder normativo e ideológico más que de su limitado poder militar y económico. En esta situación España tiene que ser consciente de varias cuestiones: en primer lugar, como nación europea debe intentar canalizar sus intereses exteriores a través de la UE pero sin dejar que la ineficacia, parálisis o desinterés de Bruselas obstaculice sus objetivos —debe admitir y conocer los límites de la política exterior europea, debe hacer uso pero no ser víctima de la misma—. En segundo lugar, debe comprender que nuestro europeísmo no es contradictorio con nuestra vocación atlántica o con nuestro ser mediterráneo (como diría la ex ministra de exteriores Ana Palacio), debe aprender a ser puente entre ellos y a liderar en su zona de influencia natural. En tercer lugar, debe entender que las relaciones internacionales se nutren de derecho, de ideas y de valores pero también de poder político, económico y diplomático. No estamos en el mundo realista de los años cincuenta pero tampoco en el kantiano de la «Paz Perpetua». Esto lo entiende la población española porque, aunque es de mayoría pacifista, apoya la intervención de nuestros soldados en Afganistán, Yugoslavia y Líbano por una causa justa; acepta el uso de nuestros recursos militares (poder) en la búsqueda de objetivos ideales y democráticos (normatividad idealisAl igual que la española, la pomo), del poder militar como instrulítica exterior europea llena sus mento de paz y libertad. discursos de valores y princiPor ello no basta con revestir la pios universales a los que sus política exterior con un discurso acciones reales no corresponmoralizante. La paz, la justicia, la den, y es aquí donde España democracia, la libertad... , pueden debe incidir. guiar la política exterior pero no definir su detalle o el camino a tomar. Podemos utilizar un lenguaje universal e ideal pero no debemos distanciarnos del mundo real: del hecho de que no existe una comunidad internacional en el sentido de integración global de ciudadanos y estados, de que sí existen tiranos que utilizan el poder a su alcance para desarrollar políticas en contra de terceros países y de los ciudadanos de su propio país, de que los países europeos luchan entre ellos por prevalecer en Bruselas y aumentar su influencia, del hecho de que el derecho internacional en ocasiones carece de legitimidad y fuerza ejecutiva y de que en multitud de cuestiones tratadas en el seno de Naciones Unidas la política aún predomina sobre el derecho. Debemos hallar el equilibrio entre este lenguaje universal y el orden mundial en el que vivimos, entre ideología y realidad; traspasar la teoría política a la práctica. El derecho internacional es esencial pero tiene límites; el Consejo de Seguridad, órgano legislador que legitima acciones estatales padece de déficit democrático. Además, aunque las acciones exteriores se efectúen respetando la legislación internacional, tenemos que admitir que hay ciertas pautas del sistema —no sólo en cuestiones de seguridad, también en cuestiones de inmigración masiva, pobreza, crímenes contra la humanidad, guerras civiles que han llevado el hambre y la muerte a la población civil— que siguen regidas por decisiones políticas o por reglas que, como las del Consejo, responden a una etapa anterior y ha fallado en muchas ocasiones —es el caso de Yugoslavia o Sudán, por nombrar algunas recientes e importantes—. En su reforma, así como en la mejora del servicio exterior europeo y español, se guardan ahora grandes esperanzas del sistema y del derecho internacional, y el Gobierno debe colaborar en su mejora. LOS RETOS DE EUROPA Y ESPAÑA Con la nueva figura del alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad aprobada en el Tratado de Lisboa de 2007 se ha puesto en marcha la cohesión de la función exterior de la Unión Europea. Así como la Alemania liderada por la canciller Merkel ha sido la gran impulsora del nuevo tratado que ha acabado con la crisis constitucional europea, España deberá liderar un papel importante en su presidencia europea de 2010, para lo que tendrá que tener clara su idea de política exterior. En el nuevo tratado la acción exterior no se formula desde «lógicas del poder sino desde una concepción basada en valores europeos. Así, ésta se manifiesta en los principios y objetivos de la acción exterior europea formulados en los artículos 3.5 y 10A del TUE y que pueden resumirse en el compromiso europeo como la promoción de la paz, los derechos humanos y la democracia, la gestión de la globalización, unas relaciones internacionales justas y la regulación y el multilateralismo como marco de relación entre los Estados»1. Al igual que la española, la política exterior europea llena sus discursos de valores y principios universales a los que sus acciones reales no corresponden, y es aquí donde España debe incidir. Tanto la UE como España hablan continuamente de la relevancia de la promoción democrática para distanciarse de la política norteamericana y su imagen imperialista, pero la política europea no es por ello diferente. Así, en referencia al norte de África, Oriente Medio, Asia o América Latina se tiende a utilizar la retórica democrática y la pluralidad política sin por ello llevar a cabo una política verdaderamente aperturista. Entre la retórica de los políticos y la realidad de sus acciones hay un abismo. Por ejemplo, se apoya la celebración de elecciones libres pero no se acepta el resultado de las mismas (apoyamos las elecciones en tanto en cuanto nos guste el resultado electoral). Ello crea resentimiento hacia Europa al igual que hacia Estados Unidos, particularmente en el mundo musulmán porque perciben que vestimos nuestras acciones con un fino Los grandes retos de la UE coinvelo democrático cuando en verdad ciden con los de España, retos sólo perseguimos nuestros intereses que requieren del Gobierno la económicos en la región, el flujo de elaboración de un plan estratépetróleo y ayudamos a los líderes augico claro y coherente alejado toritarios del mundo árabe a mantedel discurso populista. ner su riqueza, poder y liderazgo. Si de verdad queremos distanciarnos de los americanos debemos procurar una política más realista, más cercana a la realidad de los países a los que se dirige, entendiendo y comprendiendo los problemas locales sin pensar que lo único que tenemos que hacer es exportar nuestros valores europeos por creer que son universales (lo que se identifica con colonialismo). Indicaba Javier Solana2, en una conferencia pronunciada el pasado mes de noviembre, que la Unión Europea tiene tres grandes retos que afrontar: la construcción de un auténtico y eficaz sistema multilateral, la definición de sus intereses como Unión a fin de actuar en el extranjero en base a los mismos, y la proyección hacia el resto del mundo del conjunto de valores irrenunciables sobre los que se basa su sistema político. De estos tres retos conviene resaltar tres cuestiones: en primer lugar, que a día de hoy existen numerosas lagunas legales e institucionales que no permiten regular y resolver ciertos conflictos internacionales (no existe un auténtico y eficaz sistema multilateral —Kosovo, Darfur..., como ya se ha comentado) por lo que en lugar de esconder políticas en un multilateralismo ineficaz el gobierno español debe apoyar la reforma del actual y la construcción de mecanismos válidos y eficaces—. En segundo lugar, que la UE, al igual que España, tiene que definir sus intereses y posición en el mundo; tiene que decidir qué clase de potencia quiere ser. Y en tercer lugar, que la UE tiene que decidir qué valores y principios quiere proyectar y cómo proyectarlos, con especial cuidado a la deriva imperialista que puede implicar. En ciertos aspectos los tres grandes retos de la UE coinciden con los de España, retos que requieren del Gobierno español la elaboración de un plan estratégico claro y coherente alejado del discurso populista, una política de Estado consensuada —al menos en sus principios básicos— con el principal partido de la oposición, y una idea de España y de la España que se quiere proyectar. En este último punto también coincidimos con la UE pero parece que vamos en sentido contrario: mientras que el nuevo tratado de Lisboa incorpora el principio de solidaridad entre las naciones de la Unión como un valor consustancial en la UE y precisa el modelo europeo de economía social, solidaridad y cohesión, en España la solidaridad entre comunidades se va deshaciendo a medida que el Estado central se vacía de autoridad y poder. En todo caso, la política hacia América Latina ha puesto de manifiesto la incoherencia de nuestra política exterior y su contradicción con la retórica gubernamental. Efectivamente, apoyar y no rechazar tajantemente el autoritarismo del régimen de Cuba, de Chávez en Venezuela o de Evo Morales —mayoritariamente en la primera mitad de la candidatura— no proyecta nuestros principios democráticos y valores civiles y sociales; todo lo contrario, es muestra de nuestra indiferencia democrática, populismo y actitud permisiva hacia el autoritarismo reinante. La regresión de la democracia en América Latina en los últimos años requiere de España una actitud fuerte y determinante en apoyo de la apertura política y el Estado de derecho: España debe erigirse en puente hacia Europa y en gran propulsor de la apertura política, desarrollo económico y de las libertades en el continente sudamericano. Asimismo, España está llamada a jugar un papel principal en la Unión Mediterránea (UM) propuesta por Sarkozy y su relación con el Proceso de Barcelona bajo el paraguas de la UE. La propuesta de la UM ha creado cierta tensión en el seno de la UE3, y si España quiere reconciliar su ser europeo con el mediterráneo deberá encontrar la forma de liderar esta reconciliación sin preocupar a los vecinos europeos del centro y norte de Europa. Aquí, nuevamente, España puede jugar un papel importante sin esperar a las propuestas francesas: nuestro Gobierno debe proponer la definición de la agenda política (económica, diplomática, de inmigración, etc.) y del alcance de la UM, los pasos a seguir y medidas a tomar y aceptar el papel protagonista por delante de su vecino francés que por su situación geoestratégica le corresponde. CONCLUSIÓN A día de hoy, comentaba Vicente Palacio de Oteyza, «España no constituye a ojos del mundo ese faro de libertad y derechos que se le debería suponer a tenor del discurso oficial». España se encuentra en plena búsqueda de su identidad y de su posición en el mundo porque ha entrado en el siglo XXI sin un concepto definido de política exterior y una visión clara de su papel en Europa, en el Mediterráneo y en Latinoamérica. La definición de su identidad y sus intereses, al igual que para la Unión Europea, será requisito necesario para la formación de una política exterior coherente, seria y eficaz que proyecte nuestros valores e ideales, que represente a la nación española y que esté a la altura del discurso gubernamental. Y si tenemos dudas respecto a nuestro lugar en el mundo a día de hoy (europea y española) no tenemos más que observar la actual situación de Kosovo, donde Rusia y Estados Unidos juegan el papel importante mientras que los europeos —españoles incluidos— somos espectadores de primera, tenemos allí tropas desplegadas sin la cobertura legal necesaria y sin que nuestro Gobierno reconozca su independencia4. Nuevamente ideas y realidad chocan en el continente europeo, y aquellos que se dedican a invocar principios universales suelen tener algo que esconder. Mientras Europa se define también debemos hacerlo nosotros. El Gobierno español tiene una gran oportunidad y aún mayor responsabilidad; sólo cabe esperar que esté a la altura. «• GASPAR ATIENZA NOTAS 1 Francisco Aldecoa y Luzárraga y Mercedes Guinea Llorente, El rescate sustancial de la Constitución Europea a través del Tratado de Lisboa: la salida del laberinto, Real Instituto Elcano. Documento de Trabajo n° 92008, 20022008. www.realinstitutoelcano.org. 2 Conferencia de Javier Solana, Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE, ante el Instituto Elcano, pronunciada el 7 de noviembre de 2007. 3 A estos efectos ver el interesante documento de trabajo de Gonzalo Escribano y Alejandro Lorca, publicado en el Real Instituto Elcano, 03032008, n° 132008. 4 Vicente Palacio de Oteyza. «¿Cuatro años más de política exterior?», Política Exterior, vol. XXII, EneroFebrero 2008, núm. 121, p. 100. 5 Florentino Portero. «La trampa kosovar», ABC, 18 de marzo de 2008.